teorías de desarrollo industrial regional y políticas de ... · revista eure (vol. xxv, nº 75),...

Revista eure (Vol. XXV, Nº 75), pp. 5-39, Santiago de Chile, septiembre 1999[5]

Teorías de desarrollo industrialregional y políticas de segunda y

tercera generación

A. H. J. (Bert) Helmsing1

Abstract

This article observes that the conceptual bases for regional industrial policies has beenundergoing substantial changes. A distinction is made between several generations ofpolicies. The ‘first generation’ of regional policies was based on the importanceof exogenous growth factors. The ‘second generation’ of policies focussed on localendogenous factors. The theoretical base supporting these policies received strong impulsessince the mid-80s from new insights derived from flexible specialization and industrialdistricts literature. A new and ‘third generation’ of policies is emerging that goes beyondendogenous growth, and seeks to superceed the division between exogenous andendogenously oriented policies. The analysis of growth and competitiveness has movedfrom the firm itself, and clusters of firms and to incorporate basic and institutionalconditions fostering growth. This article provides an overview of contributions to the theoryof regional industrial development underlying second and third generations of regionalpolicies. A distinction is made between macro-regional theories and those that have anindustrial organization focus. The review includes a selected number of case studiesdrawn from Europe and Latin America.Key words: Regional industrial development, flexible specialization, industrial districts,

networks, generations of regional policy, case studies.

R e s u m e n

Este artículo observa cambios sustanciales en las bases conceptuales de políticas dedesarrollo industrial regional. Presenta una división entre varias generacionesde políticas. La ‘primera generación’ de políticas regionales se basó en la importan-cia de factores exógenos de crecimiento. La ‘segunda generación’ de políticas se focalizóen los factores endógenos locales. Desde la mitad de los años ochenta la base teóricaque sustenta estas políticas recibió impulsos fuertes de nuevos puntos de vistaderivados de la nueva literatura sobre ‘especialización flexible’ y distritos industriales.Se está formando una nueva y ‘tercera generación’ de políticas que va más allá delcrecimiento endógeno y que busca superar la separación entre políticas endógenas yexógenas. Aquí se presenta una revisión de las contribuciones a la teoría del desarrolloindustrial regional que sustentan las políticas de segunda y tercera generación y unaclasificación entre teorías macrorregionales y aquellas basadas en un enfoque deorganización industrial. Esta revisión incluye un número selectivo de estudiosde casos de Europa y América Latina.Palabras claves: Desarrollo industrial regional, especialización flexible, distritos

industriales, redes, generaciones de políticas regionales, estudios de caso de Europa,

América Latina.

artículo

1 El autor es profesor de desarrollo local y regional, Instituto de Estudios Sociales, AA 29776,2502 LT La Haya, Holanda (Correo electrónico: [email protected]).Una primera versión de este trabajo fue presentada bajo el mismo título en el Cuarto SeminarioInternacional de la Red Iberoamericana de Investigadores de Globalización y Territorio, abril22-24, 1998, Santa Fe de Bogotá, Colombia. Una segunda versión de este trabajo apareciócomo “Industrialización y regiones: nuevas teorías y políticas”, en el Cuaderno de CienciasSociales, No 110, FLACSO, sede Costa Rica. El autor agradece las contribuciones de CristinaBarajas y Camilo Villa en la edición de este trabajo.

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A. H. J. (Bert) Helmsing

I. RE-PENSANDO EL DESARROLLO

REGIONAL. TRES GENERACIONES

DE PERSPECTIVAS DE POLÍTICA

Las perspectivas sobre políticas deldesarrollo regional han cambiadoconsiderablemente en los últimos

treinta años. Para el propósito de estetrabajo haremos la distinción entre tresgeneraciones de perspectivas políticas.2

La primera generación de políticas de de-sarrollo regional surge en los años 50 y60 bajo la perspectiva de la redistribu-ción de crecimiento económico. Era en-tonces de conocimiento general y unhecho empíricamente comprobado que elcrecimiento económico no se daba simul-táneamente en todas partes del territo-rio sino que era desigual y selectivo. Sucarácter acumulativo era aceptado pormuchos y la cuestión central concerníaa su permanencia estructural y al pro-ceso de su reproducción. Existían dife-rencias apreciables en términos de in-terpretación, tales como si la desigual-dad se incrementaría o decrecería con eltiempo. Las teorías de centro-periferiaargüían que factores estructurales po-drían reproducir e intensificar las des-igualdades regionales.

Otras interpretaciones fueron más op-timistas y predecían que las desigualda-des podrían declinar con el tiempo. Ensu mayoría las políticas regionales fue-ron formuladas en la variante optimistay fueron derivadas de las teorías neoclá-sicas de la distribución óptima de recur-sos. Estas políticas entonces se orienta-ron a reducir los impedimentos a lamovilidad de recursos y a transferir ele-mentos monopólicos que mantuvieron

los precios fuera de sus niveles compe-titivos (Maillat, 1998). El gobierno na-cional fue el actor central en las políti-cas de primera generación. Con sus po-líticas de regulación económica y a travésde incentivos financieros buscaba influirsobre la localización de las empresas. Ladotación con infraestructura fue un ins-trumento importante para estimular lademanda local y para reducir desventa-jas regionales. Las desigualdades regio-nales fueron el tema central en la teoríay la política de desarrollo regional. ¿Sonlas políticas regionales capaces de influirsobre patrones estructurales y reducirdesigualdades regionales?

En los años 70 y al inicio de la déca-da de los 80 surgió bastante escepticis-mo sobre la efectividad de los instrumen-tos convencionales de política de desa-rrollo regional y mientras duró el debatesobre su eficacia o la falta de ponerlasen la práctica (cf. Boisier, et al., 1982)ocurrieron dos cambios importantes. Elprimero fue la búsqueda de alternativasde desarrollo regional. El otro se refierea cambios fuertes en el entorno econó-mico y político internacional. Ya en losúltimos años de los setenta, variosanalistas del desarrollo regional estabanbuscando modelos alternativos al pen-samiento dominante. Por ejemplo, WalterStohr propuso la ‘clausura espacial se-lectiva’ (Stohr y Fraser Taylor, 1981) yJohn Friedmann propuso un desarrolloagropolitano (Friedmann y Douglass,1978). Aunque existen diferencias con-siderables entre ellos, tienen en comúnla búsqueda de un desarrollo alternati-vo basado en actores, recursos y capaci-dades locales.

Los cambios en las políticas econó-micas nacionales, la apertura económi-ca, los procesos de reestructuración eco-nómica y la internacionalización de laproducción durante los años 80 hancambiado la geografía económica. Regio-

2 Maillat (1998) recientemente introdujo lanoción de generaciones de políticas regionales.Este autor distinguió cuatro generaciones. Suclasificación y la que presentamos aquí coin-ciden en las primeras dos generaciones, peroexisten diferencias en cuanto a las caracterís-ticas de la tercera generación.

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Teorías de desarrollo industrial regional y políticas de segunda y tercera generación

nes centrales existentes fueron seriamen-te afectadas por la reestructuración in-dustrial. Al mismo tiempo surgieronnuevas regiones de crecimiento, conoci-das como distritos industriales, las cua-les han competido exitosamente en elcomercio internacional. Ejemplos de és-tas son la llamada ‘tercera Italia’ en laparte central-norte de Italia, el estado deBaden-Wurtemberg en Alemania, la zonaoccidental de Flandes en Bélgica. Estasexperiencias generaron la base para undesarrollo industrial regional alternati-vo y demostraron la potencialidad deldesarrollo industrial endógeno regional.

La especialización flexible y los dis-tritos industriales redefinieron el marcode referencia para las políticas regiona-les y dieron origen a la segunda genera-ción de políticas regionales de industria-lización. La noción central de estas po-líticas de desarrollo regional endógenofue “aumentar las capacidades de desa-rrollo de una región - generar un reto ala competitividad y las tecnologías inter-nacionales con base en la movilizaciónde sus recursos específicos y sus pro-pias capacidades de innovación” (Maillat,1998:7). Una diferencia importante conlas políticas de la primera generación esque el gobierno ya no está en el centrode la política. Más bien el desarrolloindustrial endógeno enfatiza los roles dela cooperación entre firmas, de los gre-mios industriales, de los sindicatos detrabajadores y de gobierno para desa-rrollar en conjunto las habilidades, losrecursos y las ‘reglas del juego’. La polí-tica pública sigue siendo importante peroen forma diferente. A continuación revi-saremos la literatura de especializaciónflexible y de distritos industriales y ve-remos las características de estas políti-cas.

En este momento, finales de los no-ventas estamos virando hacia una ter-cera generación de políticas regionales

industriales. Estas políticas de tercerageneración en parte responden a losconocimientos avanzados y a la evalua-ción del desarrollo endógeno y sus polí-ticas recientes. Por otra parte, estasnuevas políticas surgen del reconoci-miento de que la globalización hace quesistemas regionales de producción indus-trial compitan entre sí, y no solamentesus firmas. Esto significa que las políti-cas nuevas no pueden ser exclusivamen-te locales, sino que deberán tomar encuenta la posición y el posicionamientoeconómico de los sistemas regionales deproducción dentro de un contexto glo-bal. Adicionalmente, las políticas recien-tes indican que las nuevas políticas nopueden ser exclusivamente locales o re-gionales hasta el punto de excluir polí-ticas y contextos sectoriales e (inter)na-cionales. La coordinación horizontal en-tre un número de actores suele sercomplementada por coordinación verticalentre niveles. Las políticas de tercerageneración se basan en el reconocimientode que la nueva orientación no necesa-riamente requiere más recursos, sino deaumentar ‘la racionalidad sistémica’ enel uso de los recursos y programas exis-tentes. La tercera generación en ciertaforma supera la oposición entre políti-cas del desarrollo exógeno y endógeno.

Este trabajo tiene como propósitorevisar las teorías recientes sobre desa-rrollo regional industrial y analizar susimplicaciones políticas. En la segundasección haremos una revisión de lasvarias líneas teóricas basadas en la es-pecialización flexible. Distinguiremosentre teorías macrorregionales y las pers-pectivas meso sobre agrupamientos ydistritos industriales. Esta sección secomplementará con una revisión de es-tudios de caso sobre agrupamientos ydistritos. En la tercera sección examina-remos las políticas de segunda y tercerageneración, sus actores e instrumentos

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principales. En la última sección se pre-sentan algunas conclusiones.

II. ESPECIALIZACIÓN FLEXIBLE Y

DESARROLLO REGIONAL INDUSTRIAL

A. Introducción

Las nuevas perspectivas sobre industria-lización regional han sido importantespara el desarrollo de las políticas regio-nales de segunda y tercera generación,y tienen en común las nociones de es-pecialización flexible y de distritos indus-triales. A continuación revisaremos al-gunos de los elementos constitutivos deesas perspectivas, los cuales han sidocombinados de diversas maneras pordiferentes autores.

A mediados de los años 80 se anun-ció la especialización flexible como elnuevo modelo de desarrollo industrial,el cual podría retar a la producciónfordista de gran escala (Piore y Sabel,1984). La crisis económica que sufríanEuropa y los EE.UU. en esa época fuevista como indicio de que la producciónmasiva y en gran escala habría llegadoa sus límites como modelo dominante deindustrialización. La especialización flexi-ble fue presentada como una alternativapara una prosperidad futura. Los dosmodelos fueron considerados comoopuestos polares. El primer polo consis-tía en la producción masiva de granescala con base en una tecnología demaquinaria dedicada, de propósitos úni-cos, y operados por obreros semicali-ficados. La especialización estaba impul-sada por esta tecnología y fue el resul-tado de una creciente refinación de lastareas de los obreros (conducente a ba-jar la calificación necesaria). La refor-mulación (‘retooling’) de estas operacio-nes crecientemente más complejas sevolvió cada vez más costosa en tiempo yrecursos y los volúmenes de cada tiraje

de producción debió aumentarse cadavez más. En contraste, el otro polo, el dela especialización flexible, se basó en lamanufactura de productos con especifi-caciones de los clientes y con una ma-quinaria con tecnología de múltiples pro-pósitos y métodos de producción flexi-ble, operados por trabajadores califi-cados. Los tirajes de producción podíanser más pequeños ya que los tiempos ycostos de reprogramación de la maqui-naria eran bajos. Los productos podíanser más diferenciados. La innovación enel diseño de los productos se convirtióentonces en un reto alternativo paraevitar la competencia por precios paraproductos homogéneos.

La producción fordista requiere deestabilidad y de mercados masivos yhomogéneos. Los choques económicos delos años 70 y del inicio de los años 80produjeron rupturas en estos mercados.La demanda decreció y la capacidad delos gobiernos para mantener la estabili-dad macroeconómica llegó a sus límitespolíticos y fiscales. Según Piore y Sabel,ya había en ese momento algunos dis-tritos industriales en donde la especiali-zación flexible había tomado fuerza enfirmas pequeñas constituyendo un retopara la producción masiva. Los más fa-mosos se conocían como la ‘Tercera Ita-lia’, situados en las partes norocciden-tales y centrales de ese país, en dondegrandes concentraciones de firmas pe-queñas y medianas fueron exitosas enla manufactura a pesar de la crecientecompetencia internacional. Estos desa-rrollos contrastaban fuertemente conotras regiones en Europa, donde losmismos sectores industriales fueron con-centrados en firmas grandes y/o dondela producción decreció y se trasladóhacia países de bajos salarios.

Este éxito de firmas pequeñas estuvobasado en una larga tradición de arte-sanos en la manufactura de productos

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‘hechos a la medida’. La nueva tecnolo-gía de maquinaria computarizada per-mitió a estas firmas responder de formamás flexible a los cambios en la deman-da de las especificaciones de estos pro-ductos (Piore y Sabel, 1982; Sengenber-ger y Pyke, 1991; Pedersen et al., 1994).En lugar de organizar todo un procesoproductivo dentro de su propia planta,una firma puede optar por conseguirciertas partes o componentes de otrasfirmas. La especialización es ventajosapara cada una de las firmas pequeñas yasí surge una división progresiva de tra-bajo entre ellas. La subcontratación en-tre las firmas constituye la base de unaespecialización sectorial.

La especialización flexible en firmaspequeñas y medianas surgió de formaconcentrada geográficamente. Las econo-mías internas de escala, que habían sidola base de la producción a gran escalaen una firma, fueron reemplazadas poreconomías externas que surgen de ladivisión de trabajo entre muchas firmas.En esta concentración de firmas, cono-cidas como agrupamientos, tambiénsurgen economías de alcance, ya queaumenta la variedad de tipos de firmas,algo que facilitará nuevas combinacio-nes de recursos de producción.

El libro Second Industrial Divide dePiore y Sabel ha sido criticado en algu-nos aspectos. Williams et al. (1987) pre-sentan una crítica elaborada y podero-sa. Según estos autores la oposiciónpolar entre producción masiva y espe-cialización flexible es problemática. Tam-bién en la producción masiva se logróbajar los tiempos para reprogramar lamaquinaria, por ejemplo, en la adopciónde diseños modulares de productos endonde se combina la flexibilidad contirajes muy grandes de producción y selogra una diferenciación del producto almismo tiempo. “...(E)quipos dedicados yuna variedad limitada de productos no

son características sin problema quepuedan ser utilizadas para diferenciarfirmas e industrias de producción masi-va de los demás” (Williams, et al. 1987:416). Sistemas fordistas de ensamblajeestán en uso solamente en una pequeñaparte de la industria manufacturera. Sóloconstituyen una ventaja en el caso de lamanufactura de productos con un grannúmero de componentes, pero son me-nos eficaces para productos menos com-plejos. Los costos directos de mano deobra solamente constituyen una fracciónde los costos totales de producción.

La ruptura de los mercados tambiénfue sujeto de crítica. En lugar de unaruptura puede haber ocurrido una sa-turación y la demanda de reemplazo po-dría haber llegado a estabilizarse. Enestas condiciones las firmas buscan de-sarrollar nuevos productos para poderseguir creciendo. También los mercadospueden haberse fragmentado bajo elimpacto de las crecientes exigencias delos consumidores y la competenciade las demás firmas, pero esto en sí mis-mo no es un argumento que socave laproducción de gran escala. Por último,los sistemas de producción flexible tie-nen altos costos de desarrollo e inicia-ción (ibid.:430). Estos costos fijos debenser financiados al comienzo y esto cons-tituirá una barrera grande para firmaspequeñas, no sólo por el volumen res-tringido de su producción, que permitesu recuperación, sino también por lasdificultades de prefinanciar estos gastos.

No obstante estos puntos válidos deWilliams, es importante señalar que hayuna tendencia empírica que permite afir-mar que el tamaño promedio de las fir-mas, medido en términos de empleo, habajado en muchos países. Tambiénla proporción de las firmas pequeñas haaumentado. Cifras citadas por Sengen-berger y Pyke (1991) confirman estas ten-dencias. Hay que agregar también que

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grandes firmas puedan contribuir al cre-cimiento del número de firmas peque-ñas, tanto a través de la descentraliza-ción como del desinvolucramiento y dela desintegración vertical (ibid.). La des-centralización consiste en una reorgani-zación de la firma grande en un númerode pequeñas unidades, todas bajo la pro-piedad y el control central. El desinvolu-cramiento se relaciona con las prácticasasociadas con las licencias y franquiciasa través de las cuales las firmas gran-des pueden mantener vínculos con fir-mas pequeñas sin tenerlas en propiedad.La desintegración vertical se refiere a laexternalización de la producción en uni-dades separadas de propiedad. La rece-sión de finales de los años 70 y 80 cau-só grandes pérdidas de empleo en fir-mas grandes, lo que también estimulóel crecimiento de la pequeña empresa.

En resumen, podría argüirse que hayotras formas de desarrollar producciónflexible, y que no significan la desapari-ción de economías internas de escala.Aun si firmas grandes se desintegranverticalmente, esto no significaría la des-aparición del ‘control en gran escala’. Di-ciéndolo en forma diferente, aun si la es-pecialización flexible constituyera el findel ‘fordismo’ como forma de organizarproducción en gran escala, esto no sig-nificaría la desaparición de las firmasgrandes.

Asheim hizo un importante aporte aldecir que el desarrollo de la tecnologíade especialización flexible ha hecho po-sible que los métodos de producciónflexible también hayan llegado a estardisponibles para las firmas pequeñas.“Un aspecto nuevo de la historia del de-sarrollo industrial capitalista es el de lasoportunidades abiertas para firmas pe-queñas para emprender produccióndiversificada y de calidad donde se con-sigue un grado alto de flexibilidad y efi-ciencia en la elaboración de productos

hechos a medida y de calidad competiti-va a través de una nueva capacidad dela firma pequeña para cambiar rápida-mente de un producto o configuraciónde proceso hacia otro, gracias a la dis-ponibilidad en el mercado del equipa-miento de producción computarizado yprogramable y relativamente barato”(Asheim, 1992:50). La especialización fle-xible ahora adquiere un significado res-tringido y se refiere a “esta nueva formade organización de la producción, conbase en técnicas flexibles de producciónde múltiples propósitos y de trabajado-res calificados, que ha resultado en unanueva situación de mercado competitivopara empresas pequeñas e independien-tes” (ibid., p. 50, énfasis mío).

Se podrían distinguir dos líneas dife-rentes en los desarrollos teóricos poste-riores. Una se refiere a teorías de nivelmacro sobre industrialización y desarro-llo regional, otra concierne a teorías denivel meso sobre organización industrialy distritos industriales. A continuaciónrevisaremos primero las teorías de nivelmacro y luego detallaremos las teoríasde la segunda línea.

B. Teorías macrorregionales deespecialización yacumulación flexible

Scott, Storper y Walker han contribuidoa esta línea de indagación. Scott siguióel argumento inicial de Piore y Sabel(1984) de un contraste polar entre laproducción fordista y flexible, pero lo de-sarrolló como dos regímenes contras-tantes de regulación, basándose en laescuela francesa de regulación. Según elautor, la acumulación flexible está ba-sada en tres conjuntos de sectoresindustriales: primero las industrias in-tensivas en desarrollo de diseño y encontenido artesanal produciendo princi-palmente para consumo final; segundo,los sectores industriales de alta intensi-

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dad tecnológica cada uno con su redasociada de proveedores de insumos ysubcontratantes y, tercero, los sectoresque representan funciones de servicio,especialmente los servicios empresaria-les (Scott, 1988). Su tesis central era quela producción flexible tiene “una tenden-cia de desintegrar en divisiones socialesde trabajo extendidas, y de esta mane-ra, genera muchos subsectores especia-lizados”... “Este proceso es una reflexiónde la tendencia de que las economíasinternas se pierden frente a una progre-siva externalización de la estructura deproducción bajo condiciones de crecien-te flexibilidad y resulta asimismo... enuna convergencia locacional y reaglome-ración” (Scott, 1988:175). La crecientecompetencia e incertidumbre sobre lademanda expone a las firmas a altos ni-veles de riesgo, los cuales no se puedencompensar por economías internas deescala y alcance de mantener un siste-ma productivo entero, y como resulta-do, las firmas empiezan a desintegrarseverticalmente. Esto último induce al pro-ceso, descrito arriba, por lo cual surgenaglomeraciones de productores especia-lizados. En la medida en que las econo-mías externas crecen, las firmas puedenadquirir insumos diversos a precios másbajos. Mientras más aumentan las com-pras de insumos, también crecen loscostos de transacción. Estos puedenmantenerse bajo control cuando se con-centren los productores espacialmente.Así se dará una concentración adicionalde la producción. Esta reaglomeración dela producción conlleva el surgimientode nuevos espacios industriales y de eco-nomías regionales.

En términos del mercado laboral, esteproceso resulta en una diferenciaciónentre trabajadores altamente calificadosquienes juegan un papel clave en losprocesos centrales de producción ylos trabajadores menos calificados y sincalificación. Los aumentos en la produc-

tividad en los procesos centrales enton-ces no se distribuyen a todos los traba-jadores y esto constituye la base de lanueva acumulación flexible. Nuevas for-mas de trabajo y de contratación resul-tan en mercados laborales más flexibles.

La crítica de Lovering a la teoría deScott en parte repite los puntos de Wil-liams et al. El autor cuestiona la supues-ta desaparición de la producción fordista,siendo exclusivamente causada por ladesaparición de economías de escala, etc.También critica a la proposición de Scottde que la externalización bajo condicio-nes de especialización flexible generanuevos regímenes de acumulación sindar cuenta de procesos históricos y so-ciales más amplios e ignorando la dimen-sión del estado-nación (Lovering, 1990).

En 1992 Scott y Storper publicaronuna reformulación en la cual tomaronen cuenta algunas de estas críticas. Unsistema territorial de producción constade cuatro niveles. En el nivel más bajofuncionan las unidades productivas oplantas. Estas tienen vínculos entre ellasmismas. Las unidades vinculadas por lasfirmas conjuntamente constituyen aglo-meraciones.

Una región se define como un siste-ma económico coordinado. Para podergenerar retornos crecientes de escala, lasfirmas buscan economías de escala y dealcance. Estas economías pueden gene-rarse dentro de las firmas o externamen-te en las aglomeraciones. Los autoresdefinen una tipología macro de sistemasproductivos en términos de la importan-cia relativa de estas economías (alto obajo) y de la manera como se generan(internamente o externamente). Se sos-tiene que a raíz de la creciente compe-tencia y la mayor incertidumbre, las fir-mas no quieren generar economías in-ternas de escala y alcance sino que pre-

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fieren generar éstas externamente. Losmétodos de producción flexible lo hacenposible.

La aglomeración no sólo contribuye abajar los costos de producción, sino tam-bién a una reducción en los costos detransacción, ya que “proximidad se tra-duce en menores costos y mayores opor-tunidades de combinar necesidades ycapacidades” (ibid., 1992:17). Sin embar-go, los autores agregan que la aglome-ración en sí misma no es una condiciónsuficiente para reducir los costos de tran-sacción. Los autores invocan elementosde la ‘nueva economía institucional’ poragregar que la información necesaria noes perfectamente disponible, existenasimetrías en la información y éstas pue-den resultar en costos mayores de tran-sacción. Tanto instituciones reguladorascomo ciertas prácticas sociales son im-portantes para mantener los costos detransacción a niveles más bajos, a tra-vés de controlar el oportunismo. Adicio-nalmente, la innovación tecnológica re-quiere apoyo institucional, ya que lasfirmas no son capaces de absorber to-dos los costos individualmente. La inno-vación es crucial para mantener venta-jas competitivas y éstas son creadascrecientemente por las firmas mismas ymenos por la dotación de recursos delpaís o de la región. Resumiendo, las aglo-meraciones representan un inventario deeconomías externas, instituciones y ca-pital económico y social, las cuales con-juntamente constituyen la capacidadproductiva de un territorio. “La idea deque una reproducción exitosa del siste-ma económico no puede darse sin la pre-sencia de agencias institucionalizadas yla acción colectiva no sólo se sostiene anivel de la economía nacional sino tam-bién a nivel de la economía regional,donde se dan formas peculiares e impe-rativas de orden institucional a raíz dela especialización, aglomeración y el ca-rácter locacional específico de la produc-

ción” (1992:16/7). Existe una ampliavariedad de instituciones y regímenes demercado, que van desde los muy com-petitivos hasta otros con altos niveles deconcertación formal o informal.

La creciente interacción e intercam-bio global hace que sistemas regionalesde producción compitan entre sí. Estogenera presiones para que los sistemasregionales de producción se adapten.“Regiones en las que la concertación seha desarrollado débilmente y en dondepredomina la competencia con bajosniveles de regulación, encuentran mayo-res problemas y dificultades que puedencomprometer la viabilidad a largo plazo.Estas regiones son cada vez más vulne-rables porque en un mundo de merca-dos competitivos se encuentran con com-petidores basados en regiones que síofrecen servicios efectivos de concerta-ción”... “La viabilidad de los sistemascontemporáneos de producción flexibledepende hasta cierto punto de una cons-trucción efectiva de instituciones a nivelregional” (1992:22). En otras palabras,la viabilidad o fuerza de sistemas regio-nales de producción depende no sola-mente de sus firmas sino de las institu-ciones de regulación, concertación yapoyo.

1. Especialización flexible ydesarrollo del Tercer Mundo

Storper ha examinado la especializaciónflexible en relación con la industrializa-ción en el Tercer Mundo. Sostiene quela teoría de la industrialización con baseen la sustitución de importaciones bus-caba trasladar al por mayor la produc-ción fordista pero sin las institucionessociales y regulatorias necesarias, resul-tando en una forma dependiente de in-dustrialización (Storper, 1990). Granparte de la industrialización estaba ba-sada en el ciclo de producto de innova-ción tecnológica donde se trasladaron

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únicamente procesos productivos ya ma-duros en términos tecnológicos, y enforma entera a países de bajo costo. Enestos países la estrategia fracasó, entreotras razones, porque el crecimiento dela demanda era insuficiente para indu-cir etapas más avanzadas en la indus-trialización con base en la sustituciónde importaciones. Los mercados nacio-nales pequeños y protegidos sacaron lapresión sobre las firmas para innovar susproductos. La innovación tomó lugar através de la importación de componen-tes y diseños. La competencia muchasveces tenía características oligopólicas.Los grandes excedentes de mano de obraredujeron mucho el poder de los traba-jadores y de los incrementos de salariosy esto, a su vez, redujo el crecimiento dela demanda interna.

En los años ochenta apareció la pro-ducción flexible. Aqui Storper continúafundándose en el modelo de ‘la segundadivisión’ pero refinó la noción de flexibi-lidad. Los sistemas de producción flexi-ble consisten en “formas de produccióncaracterizadas por una capacidad tantode cambiar de un proceso y/o configu-ración de productos hacia otra (‘flexibi-lidad dinámica’) como de ajustar las can-tidades de producción hacia arriba ohacia abajo a corto plazo (‘flexibilidad es-tática’)” (1990:431). Entonces se generala flexibilidad de tres maneras: primero,a través de la aplicación de tecnologíade producción flexible dentro de la fir-ma; segundo, a través de la desintegra-ción horizontal y vertical y una crecien-te división de trabajo entre las firmas y,por último, a través de una flexibilizaciónde la fuerza de trabajo, inclusive la crea-ción de sistemas de putting out (ibid.: 431).

Los mercados mundiales cambiaroncomo resultado de este mismo proceso.Resultó una mayor interpenetración demercados y se han vuelto contestables,creando mayores riesgos por parte de los

productores existentes: producción flexi-ble no sólo es causa de estos dos fenó-menos, sino también un efecto, en la me-dida que induce a una mayor diferen-ciación de mercados y nichos de pro-ductos más restringidos. La diferencia-ción de los mercados inducirá a los pro-ductores a expandirse a nuevos merca-dos y a buscar la exportación con el finde recuperar la inversión asociada(ibid.:432). La exportación es entonces uncorolario de la especialización flexible.

Un elemento central del argumentode Storper es que los sistemas de pro-ducción flexible son de carácter regionalo territorial. Mientras la industrializaciónfordista y con base en plantas subsidia-rias se había vuelto ‘a pie’ (footloose), lossistemas de producción flexible requie-ren de la aglomeración. Además, se pre-cisa de instituciones locales, infraestruc-tura física y económica para poder ge-nerar flexibilidad dinámica.

Según Storper, los sistemas regiona-les de producción flexible constituyenuna nueva oportunidad para el desarro-llo industrial en los países del TercerMundo; presenta varios argumentos enese sentido. Como se discutió arriba,existen límites a la descentralización dela producción desde los países avanza-dos hacia los países pobres con base enel ‘modo fordista’. Además la especiali-zación flexible presenta oportunidadespara que nuevas firmas puedan compe-tir en mercados existentes. Esto requie-re de políticas industriales regionalesdiferentes. El énfasis en polos de creci-miento y en la empresa pequeña sonambos inadecuados, ya que según Stor-per: “El énfasis aquí no está en reforzarla pequeña empresa en sí misma ..., sinoen firmas de diferentes tamaños y confunciones diferentes en relación con unsistema de firmas que conjuntamenteconforman un proceso productivo” (ibid.:435). La noción de polo de crecimiento

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debe ser revisada ya que se basa en lacapacidad de grandes inversiones de fir-mas externas. Los nuevos Sistemas Re-gionales de Producción (SRP), sin embar-go, están basados en el desarrollo ‘des-de abajo’ de una división social de traba-jo. El desarrollo de un SRP es extrema-damente selectivo, ya que requiere satis-facer un número de precondiciones. Elaspecto clave es que las políticas secto-riales y espaciales deben ser desarrolla-das en conjunto y alrededor de regiones olocalidades específicas (énfasis mío) y noa través de políticas generales.

C. Perspectivas del nivel mesosobre especializaciónflexible: empresas pequeñasy distritos industriales

El segundo grupo de teorías sobre la es-pecialización flexible se concentra menosen el nivel macrorregional y en los as-pectos espaciales y más en la empresapequeña y sus interacciones dentro deuna aglomeración: el distrito industrial.Mientras algunos autores se dedican ex-clusivamente a la empresa pequeña,otros conceptualizan un marco de refe-rencia más amplio. Todos tienen en co-mún que el análisis se concentra en fir-mas y las relaciones entre firmas, másque en sistemas regionales de produc-ción. Predomina una perspectiva de or-ganización industrial.

Mientras que en los años pasados sevio la pequeña empresa en desventajafrente a las firmas grandes, la especiali-zación flexible ha creado nuevas opor-tunidades para la empresa pequeña. Elagrupamiento de empresas pequeñas endistritos industriales les da ventajas adi-cionales que les permiten competir(Asheim, 1992:50). Muchos autores re-conocen que la especialización flexible nose restringe a las empresas pequeñas.Sin embargo, en muchos países en de-sarrollo las empresas pequeñas dominan

la estructura industrial y existen pocasfirmas grandes. Es entonces relevanteexaminar la aplicabilidad de la especia-lización flexible y de los distritos indus-triales para la industrialización con baseen empresas pequeñas.

La concentración geográfica de empre-sas industriales (pequeñas) no es unfenómeno nuevo. La teoría de localiza-ción industrial indica varios factores(Smith, 1976 y Gilbert, 1979). La deman-da puede ser concentrada geográfica-mente, o ciertos insumos esenciales seconsiguen en un lugar, y/o hay factoresde acceso a fuerza de trabajo especiali-zado. Tal tipo de concentración geográfi-ca sería nada más que un conjunto ato-mizado de empresas. Un distrito indus-trial podría ser producto de estos factoreslocacionales pero debería generar venta-jas y procesos adicionales. Diferentesautores enfatizan distintos aspectos. Acontinuación revisaremos los principa-les elementos y este análisis se comple-mentará con una revisión de estudios decasos de agrupamientos y distritos in-dustriales en Europa y América Latina.

1. Distritos industriales

Existen muchas definiciones de distri-tos industriales, de tal modo que se haconvertido en un término genérico quedenomina una gran variedad de situa-ciones (Van Dijk, 1994). Muchos auto-res se basan en Marshall (1891) quienfue el primero en describir la noción dedistrito industrial como una concentra-ción geográfica de pequeños producto-res, especializados en la elaboración deciertos productos particulares. La aten-ción se centra en las economías exter-nas generadas por la división de trabajoa nivel del distrito, algo que podría com-pensar la falta de economías internasque las pequeñas empresas por sí mis-mas puedan generar. Estaría fuera de lacapacidad y de los recursos de las fir-

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mas pequeñas organizar un proceso pro-ductivo entero dentro de su planta. Lasubcontratación entre firmas constitui-ría la base de la especialización secto-rial. Así, el distrito representa una espe-cialización progresiva de todas las firmastrabajando en el mismo sector y en lamisma área (Brusco, 1989:259).

Sengenberger y Pyke (1991) definenlos distritos industriales como “redes defirmas principalmente pequeñas, lascuales a través de la especialización y lasubcontratación se dividen la labor re-querida para la manufactura de bienesparticulares; la especialización induce ala eficiencia, tanto a nivel individualcomo a nivel del distrito; la especializa-ción en combinación con la subcon-tratación promueve la capacidad colec-tiva. Resultan así economías de escala yde alcance” (1991:1).

Las ventajas del agrupamiento geo-gráfico de firmas que surgen de la divi-sión sectorial de trabajo se llaman eco-nomías de localización. La concentracióngeográfica genera ventajas adicionales, esdecir, las economías de aglomeración.Hay oportunidad para reducir los costosde transacción. Existe un entornoinformacional más rico. Además, la ma-yor variedad de demandas, productos yproductores genera mayores oportunida-des para la innovación. Sólo se requieredinamismo empresarial para aprovecharaquellas oportunidades.

Otro aspecto, elaborado inicialmentepor Marshall y adoptado por muchosautores que trabajan sobre distritos in-dustriales, se refiere a la llamada ‘atmós-fera industrial’. Las firmas que confor-man un distrito frecuentemente desarro-llan nuevas prácticas de negociosbasadas en la confianza entre ellas. Segeneran ciertas tradiciones de compor-tamiento o valores. En las interpretacio-nes modernas, la ‘atmósfera industrial’

constituye la base para generar nuevasformas de cooperación entre firmas ypara la acción colectiva por parte deellas, conduciendo a la formación de dis-tintos tipos de asociaciones empresaria-les. El éxito de un distrito industrial seencuentra en estos aspectos sociales einstituciones de fondo (Asheim, 1992).

Un distrito industrial genera venta-jas de costos, crea oportunidades paraun aprendizaje más rápido y para lainnovación y el mejoramiento tecnológi-co. Visser (1996) tomó estas tres fuen-tes localizadas de ventajas competitivasy examinó su aplicabilidad para agrupa-mientos de empresas pequeñas. Visserdesarrolló su argumento desde la pers-pectiva de la teoría de la firma. Las fir-mas ejercen cuatro funciones: transfor-mación de insumos en productos, com-pra y venta, innovación en productos yprocesos, y gerencia y manejo de riesgo.La competitividad puede basarse en tec-nología, en precios de insumos, en lacapacidad reactiva e innovadora y enventajas en las relaciones con los demásagentes económicos. El tamaño juega elpapel de reforzar la competitividad: entérminos de escala y composición de laproducción, las experiencias acumula-das, el grado de especialización verticaly el conocimiento. Este autor se preguntósi el agrupamiento y las interaccionesmás intensas entrefirmas podrían iniciar-se a partir de las desventajas del peque-ño tamaño de las firmas. Para poderanalizar este aspecto se debe aclarar lanoción del ‘entorno empresarial’. Esteentorno empresarial, según Visser, tie-ne tres dimensiones. La primera se re-fiere a las interrelaciones funcionalesentre las firmas, las cuales implican ries-gos y costos de transacción. La segundase refiere a la dimensión institucional,que tiene un desarrollo histórico impor-tante y que tiene en cuenta las inter-acciones entre empresarios, sus organi-zaciones y las instituciones regulatorias.

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En esta dimensión surgen las prácticasde negocio, las cuales a su vez influyensobre los costos de transacción y sobrelos patrones de subcontratación. La ter-cera dimensión es la territorial, la cualtiene en cuenta la configuración especí-fica de la dimensión funcional e institu-cional. Estas pueden variar según lasdistintas localidades.

Visser define un agrupamiento de fir-mas, en una forma bastante amplia,como una “concentración geográfica deactividad subsectorial y con un ciertodesarrollo de la experiencia industrial;las fuerzas motrices pueden variar des-de similitudes entre firmas en su estra-tegia empresarial, hasta un cierto gradoy tipo de interdependencia de firmas”(Visser, 1996:227). Los elementos carac-terísticos son la alta densidad de activi-dades, la proximidad de los actores y unahistoria local distinta. La proximidadgenerará economías de costos, la densi-dad contribuirá a una difusión (másrápida) de información y conocimientos,mientras que la historia local influirásobre los efectos de aprendizaje y losefectos dinámicos del cambio (ibid.).

2. Eficiencia y acción colectiva

Otro grupo de autores pone mayor énfa-sis en la generación de eficiencia colec-tiva con base en la acción colectiva porparte de las empresas pequeñas comomanera de superar sus desventajas detamaño y ponen menos atención a losfenómenos de agrupamiento espacial yde economías de aglomeración (véaseSchmitz, 1989; Sengenberger y Pyke,1991; Spath, 1991; Pedersen et al. 1994).El problema principal de las empresaspequeñas no es que sean pequeñas sinoque están aisladas: “como empresas in-dividuales, actuando individualmente,están en una posición débil para com-petir. Les faltan recursos, economías deescala y de alcance de las cuales dispo-

nen las firmas grandes y les falta unavoz política necesaria para influir sobresu propio entorno económico y político”(Sengenberger y Pyke, 1991:8). “El pro-blema principal de las empresas peque-ñas es su aislamiento y falta de poder,sobre todo en un ambiente que favorecea las grandes empresas privadas y pú-blicas” (Spath, 1991:4). Cuando se unensus esfuerzos y se juntan conocimientosy recursos las empresas pequeñas pue-den actuar mejor. La formación de re-des entre las empresas pequeñas es cru-cial.

Sengenberger y Pyke distinguen en-tre un camino ‘hacia arriba’ y ‘haciaabajo’ en la reestructuración industrial.El camino ‘hacia abajo’ de la reestructu-ración es aumentar la capacidad com-petitiva en los mercados a través de bajarlos costos de trabajo y de regular el en-torno laboral. Es una forma de compe-titividad destructiva pero que puede sermuy exitosa. El camino ‘hacia arriba’ esel alternativo que se basa en aumentarla eficiencia e innovación a través de unamejor organización, movilización de re-cursos y protección de los derechos y lossalarios de los trabajadores. Estándareslaborales altos no solamente estimulana la firmas a innovar, sino que tambiénhacen posible la innovación (Sengen-berger y Pyke, 1991).

3. Redes y acción de redes

Algunas contribuciones de los distritosindustriales a la especialización flexibleenfatizan en el papel central de la aglo-meración y del agrupamiento espacial,mientras que otras se concentran en lasredes y su formación que no necesaria-mente se expresan en forma geográfica(como lo definió Porter). Las redes tie-nen muchas veces un significado doble.Por un lado, las redes se refieren a lasrelaciones entre firmas, especialmente encuanto a la subcontratación. El elemen-

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to central es la relación funcional entrefirmas. Por otra parte, las redes puedenser vistas como una tercera forma hí-brida de coordinación económica, al ladode la coordinación basada en mercadosy la coordinación basada en jerarquías.Aquí el elemento central son las tran-sacciones entre firmas. La hibridación serefiere al hecho de que dentro de con-textos de mercados las firmas puedenpreferir desarrollar relaciones (semi-)per-manentes, con base en contratos forma-les o en mecanismos informales. A estaforma de relación entre firmas se le lla-ma redes entre firmas, y se refiere arelaciones de larga duración (Thompson,1991). Es importante en este contextodistinguir entre redes horizontales y re-des verticales. Gran parte de la literatu-ra sobre distritos industriales y especia-lización flexible considera a las redescomo un conjunto de relaciones horizon-tales y que las firmas son pequeñas eindependientes. Esto no necesariamentees así. Las relaciones entre firmas pue-den ser muy desiguales y muchas vecesson relaciones formales de dependencia(por ejemplo cuando una firma ensam-bladora final adquiere un control deacciones en firmas que producen com-ponentes). Alternativamente, pueden for-marse redes verticales cuando una fir-ma grande descentraliza sus operacio-nes a empresas separadas. Por último,las interdependencias en una red pue-den ser generadas y mantenidas pormedidas extraeconómicas.

Las tres formas de coordinación eco-nómica no son mutuamente exclusivas,ya que redes horizontales tienen muchoen común con el intercambio de merca-do y las redes verticales con el intercam-bio coordinado por jerarquías (Powell,1991; Knorringa, 1996). Cada vez es másreconocido el hecho de que se puedenbajar los costos de transacción graciasa la confianza generada por las relacio-nes sociales y que las relaciones de in-

tercambio forman parte integral de laorganización social.

La subcontratación ha sido el otro en-foque de redes. En este contexto vale lapena señalar que la especialización flexi-ble ha contribuido a alterar la visiónsobre subcontratación. Sobre todo losteóricos del desarrollo de empresas pe-queñas mantuvieron una posición mix-ta sobre la subcontratación. Algunosenfatizaron en los aspectos positivos desubcontratación, especialmente porquepuede generar nuevas oportunidades enlos mercados intermedios. Las firmascontratantes pueden ejercer una influen-cia positiva sobre la eficiencia de lasempresas pequeñas subcontratadas ysobre su capacidad de innovar (véaseLiedholm y Mead, 1989). Otros enfati-zaron en aspectos negativos de la sub-contratación, como en la relación dedependencia entre las firmas (grandes)contratantes y las empresas pequeñassubcontratadas (subcontratación depen-diente). Gran parte de la literatura so-bre los distritos industriales asume, loque Visser llamó, ‘la subcontratacióninterdependiente’ (Visser, 1996).

En este contexto es también útil co-nocer la distinción entre subcontrataciónindustrial y comercial (Knorringa yWeijland, 1993). En la subcontratacióncomercial, el contratante es un interme-diario comercial/financiero que no par-ticipa en los procesos productivos peroquien organiza una red de productores.Muchas veces el contratante les proveeinsumos centrales o prefinancia (unaparte de) la producción. El contratantecontrola normalmente la información demercadeo y de mercado a la cual losproductores subcontratados no tienenacceso. En la subcontratación industrial,el contratante mismo es un productorindustrial y utiliza las unidades produc-tivas subcontratadas para ciertas tareasen el proceso productivo (ibid., 1993).

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Una buena parte de la literatura de dis-tritos industriales y especialización flexi-ble está enfocada hacia la subcontra-tación industrial e interdependiente.

La dinámica de las redes es un asuntoimportante y debatido. ¿Las redes semantienen en forma horizontal o se dauna diferenciación en la medida en quelas empresas más exitosas desde dentroempiezan a dirigir al agrupamiento defirmas, adquiriendo posiciones centralesde coordinación y control, formandoparte del agrupamiento o actuando des-de afuera? ¿Deben las redes ser horizon-tales para ser ventajosas para las em-presas pequeñas? Existen varias posicio-nes al respecto. Una posición es que lasrelaciones entre empresas pequeñas yfirmas grandes produce relaciones asi-métricas y son desventajosas para lasempresas pequeñas. Pueden resultar asífenómenos de explotación. Otros se apro-ximan al asunto desde un ángulo empí-rico. En su estudio de dos encuestas defirmas en el estado de Nueva York, Youngy otros encontraron que muchas de lasproposiciones centrales de la especiali-zación flexible se dan en esa realidad(como por ejemplo la tecnología, los pro-ductos hechos según las especificacio-nes solicitadas por el cliente, encaje so-cial de las transacciones), pero las em-presas pequeñas no interactúan exclusi-vamente entre ellas mismas. Se formanredes regionales alrededor de firmas cen-trales oligopólicas. Muchas empresas pe-queñas son proveedoras regulares deestas firmas. Sin embargo, las empresaspequeñas también venden su productofuera del agrupamiento y las redes nolas tienen cautivas o dependientes(Young y otros, 1994:37). Recientemen-te, Echeverri-Caroll y otros llegaron auna conclusión similar investigandoa firmas en sectores de alta tecnologíaen una región metropolitana norteame-ricana. Las empresas pequeñas no com-prometen su independencia cuando en-

tran en redes asimétricas. Se beneficiande la información y conocimientos de lasfirmas grandes. Esto se explica princi-palmente por el hecho de que estos vín-culos no exceden a más de 25% de lasventas (compras). Al mismo tiempo la re-lación las hace más competitivas. (Eche-verri-Carroll et al., 1998). Otros estudiosde caso demuestran lo contrario. Por ejem-plo, Cho (1994) en su estudio en tres a-grupamientos regionales en Corea delSur encontró que surgieron redes com-plejas pero flexibles de cooperación en-tre firmas y tanto firmas grandes comoempresas pequeñas conformaban estasredes. Particularmente en los sectoresintensivos de trabajo, grandes firmas handescentralizado su producción haciaempresas pequeñas y esto lo han hechocomo una estrategia de descentralizaciónde los problemas de gerencia laboral ycon el fin de concentrarse ellas mismasen el diseño, el mercadeo y la coordina-ción de proveedores en pequeña escalaen redes de subcontratación dependien-te (Cho en Pedersen et al., 1994).

Para poder diferenciar en tipos,Markusen (1996) hizo una clasificaciónde distritos industriales: el primero es eldistrito de ‘tipo italiano’ en el cual fir-mas pequeñas predominan; el segundose llama el distrito rueda (hub and spo-ke) en donde firmas grandes del distritoorganizan la subcontratación a través deredes asimétricas; el tercero es el distri-to satélite. En este caso las firmas en eldistrito están vinculadas a firmas gran-des no localizadas en el distrito. Por lotanto la interacción entre las firmas den-tro del distrito es baja. El cuarto tipo esel distrito basado en política pública,como por ejemplo complejos de indus-tria militar o universidades estatales.

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D. Estudios de caso deagrupamientos yde distritos industriales

La comprobación empírica de las propo-siciones principales de la especializaciónflexible y de los distritos industriales secomplica por el hecho de que se carecede un número adecuado de estudios em-píricos muy detallados. A continuaciónrevisaremos algunos casos de distritosindustriales en Europa y en AméricaLatina. Schmitz y Musyck revisan lascaracterísticas principales de distritosindustriales en Europa. Estos distritos sededican a la producción de textiles, za-patos, muebles, loza e ingeniería mecá-nica en la llamada ‘tercera Italia’, a ropade vestir y muebles en Jutland, Dina-marca, a productos de metal e ingenie-ría mecánica y vehículos en Baden-Wurtemberg, Alemania, y a fabricar al-fombras, verduras congeladas y compo-nentes de computadores en el surocci-dente de Flandes, Bélgica (Schmitz y Mu-syck, 1994:890). En otras palabras serefieren también a sectores industrialessimilares a los que se encuentran enmuchos de los países en vía de desarro-llo. Generalmente, los distritos han sidoexitosos en exportar internacionalmentegracias a la innovación más que basán-dose en la reducción de salarios y en laflexibilidad de trabajo. Lo anterior indi-ca que siguieron el ‘camino hacia arri-ba’ de la industrialización. Los autoresenfatizan en la importancia de las insti-tuciones de apoyo en este contexto. Elcaso de Baden-Wurtemberg ha sido másestudiado. Según Schmitz (1992), las fir-mas pequeñas y medianas no dominanel distrito, sino las firmas grandes. Exis-ten diferencias de opinión entre diferen-tes autores sobre el grado de coopera-ción entre las firmas. Schmitz enfatizaque el gobierno regional ha jugado unpapel importante, como lo han hecho lasasociaciones gremiales y demás institu-ciones intermedias. Cooke y Morgan

(1994) son más críticos en cuanto a lacapacidad innovadora de las firmas me-dianas y tienen más dudas sobre lasperspectivas futuras del distrito frente ala competencia global.

Rabelloti (1995) comparó dos distri-tos de empresas pequeñas y medianasdedicadas a la producción de zapatos enItalia (Brenta y Marche) con dos distri-tos en México (Guadalajara y León). Enambos países encontró fuertes vínculos‘hacia atrás’ entre las firmas y sus pro-veedores. En el caso de México estosvínculos en las firmas se dieron en losmercados, mientras que en Italia tuvie-ron un alto grado de relaciones de co-operación, más de acuerdo con el plan-teamiento teórico. Los vínculos ‘haciaadelante’ fueron débiles, tanto en losdistritos italianos como en los mexica-nos. También había un sesgo hacia lafunción de producción, mientras quelas funciones comerciales y de merca-deo fueron débilmente desarrolladas. Lasinstituciones de apoyo fueron examina-das parcialmente y parecía que jugabanun papel no muy fuerte en los cuatrocasos. En México las relaciones entre lasfirmas y las instituciones de apoyo fue-ron más bien de carácter informal, mien-tras que en los distritos italianos estasrelaciones se desarrollaron en redes so-lidarias. Rabelloti estudió a los distritosen una época de cambios muy fuertes enlos mercados internacionales. “El mode-lo estático del distrito industrial no tomaen cuenta la posibilidad de que un cam-bio externo fuerte, como son los cam-bios en la posición competitiva de loscasos, pueda constituir una ruptura enla trayectoria evolutiva de los distritos yque podría resultar en una forma orga-nizacional muy distinta de la original yposiblemente bastante lejos de la tradi-ción y el arquetipo del modelo” (Rabelloti,1995:39).

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Wilson (1994) estudió la industria deropa de vestir en México y encontró quea raíz de la creciente competencia inter-nacional, las firmas establecidas adop-taron métodos de producción flexible,principalmente la subcontratación haciamicroempresas y empresas basadas enlos hogares. Es decir, como respuesta ala competencia intensiva, las firmas op-taron por una vía ‘subterránea’ para evi-tar la legislación laboral, la regulaciónempresarial y los impuestos. Según Wil-son, son “los trabajadores quienes fue-ron flexibilizados” (Wilson, 1994:153). Enlugar de un agrupamiento, las firmassalieron de los centros industriales es-tablecidos y se fueron a las áreas rura-les, en donde los salarios eran muchomás bajos y donde es más fácil escon-der la ilegalidad. Se aumentó la subcon-tratación pero en una forma dependien-te. Así la flexibilización produce una in-formalización de la producción (véasetambién Rakowski, 1994).

Schmitz (1995) examinó el caso de undistrito de zapatos en el Valle de Sinosen el Estado de Rio Grande do Sul enBrasil. El agrupamiento representa el30% de la producción nacional y el 80%de las exportaciones brasileñas de cal-zado. Consiste en unas 480 firmas queproducen zapatos y unas 1.800 empre-sas con actividades aledañas y comple-mentarias que producen maquinaria ygeneran servicios especializados para laproducción de zapatos. En todos los as-pectos corresponde a una concentraciónsectorial y geográfica grande con todaslas características de una división detrabajo profunda. Esta división profun-da se desarrolló gradualmente, pero lamayoría de las firmas continuó siendoensambladoras finales de zapatos. Nin-guna se había convertido en una firmaintermedia dedicándose únicamente a laproducción de insumos intermedios,componentes y piezas. Además se desa-rrollaron dentro del agrupamiento algu-

nas firmas grandes. A lo mejor el agru-pamiento fue un distrito industrial en elpasado reciente. Schmitz encontró unnúmero de ejemplos de acción colectivade las firmas como el establecimiento deinstituciones de apoyo, tales como feriasy exposiciones, centros de aprendizaje,de investigación y dedicados al intercam-bio y difusión de información, etc. Se es-tablecieron algunas asociaciones profe-sionales y de productores. La especiali-zación flexible surgió al lado de la pro-ducción fordista en firmas grandes. Lacreciente competencia internacional enlos años recientes resultó en volúmenesde compras más pequeños y tiempos deentrega más cortos y esto forzó a algu-nas de las firmas grandes a descentrali-zar parte de su producción y así las em-presas pequeñas engancharon con lasnuevas tendencias.

Meyer-Stamer estudió agrupamientostextileros, de ingeniería metálica y decerámica en el Estado de Santa Catarina,Brasil (Meyer Stamer, 1998). Enfatizó (encontraste con Schmitz) que las condicio-nes económicas históricas de Brasil nofueron muy apropiadas para el desarro-llo de distritos industriales sino para laintegración vertical dentro de las firmasgrandes. La ineficiencia de integraciónen escalas suboptimales fue compensa-da por la mayor insulación del entornomacroeconómico. Mostró que las condi-ciones de la nueva competencia en losaños noventa solamente condujeron aque la industria de cerámica se desarro-llara hacia un distrito industrial, mien-tras que las firmas metálicas y las tex-tileras solamente llegaron a adoptaralgunos elementos y en forma parcial.Visser (1996) estudió en mayor detalleel distrito de La Victoria en Lima, Perú,en donde encontró un agrupamientogrande de casi 2.000 empresas peque-ñas y 50 firmas medianas dedicadas ala manufactura de prendas de vestir yunas 150 firmas de venta de equipos

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y componentes. Además el distrito con-taba con más de 4.000 comerciantes detelas y accesorios. En el distrito de LaVictoria se encontraban dos grandesmercados mayoristas que atraían mu-chos clientes tanto de Lima mismo comode otras partes del Perú. Además el dis-trito contó con buenas conexiones detransporte con el resto del país. El au-tor estudió un agrupamiento de empre-sas de ropa de vestir de Gamarra y locomparó con grupos de control genera-dos en cuatro zonas de Lima. Al contra-rio de la hipótesis del distrito industrial,Visser encontró poca subcontrataciónentre las empresas de Gamarra y aúnmenos en los grupos de control. Según elautor, las firmas de control tenían me-nos acceso a la demanda final y teníanque recurrir a la ‘subcontratación depen-diente’ con intermediarios externos.Muchas de las empresas de Gamarratenían una excesiva capacidad produc-tiva y continuaban manteniéndola. Mu-chos se integraron verticalmente, incor-porando el comercio minorista en lugarde desintegrarse verticalmente. Las em-presas de Gamarra sí contaban con ven-tajas de costos de transacción. Por ejem-plo, había bajos costos de búsqueda yde información y era relativamente fácilcopiar de los competidores. Dado el vo-lumen de la demanda, los vendedores delas telas podían vender grandes volúme-nes y ofrecer una variedad mayor. Seencontraron pocos efectos dinámicos deaprendizaje: existía poca organizaciónde los productores, las relaciones con losgobiernos locales fueron difíciles y ha-bía bastante conflicto entre los produc-tores (Visser, ibid.).

El número de casos es demasiadopequeño para poder establecer generali-zaciones en relación a la teoría de laespecialización flexible y de los distritosindustriales. Sin embargo permite haceralgunas observaciones preliminares. Pri-mero existe una gran diversidad de ti-

pos de distritos industriales y formas deagrupamiento. Algunos son homogéneosen tamaño, otros son heterogéneos. Al-gunos agrupamientos se encontraron enalgún período en camino ‘hacia arriba’de la industrialización (en Brasil e Italiay otros países europeos), mientras otrosestaban claramente en el camino ‘haciaabajo’ (México). Las mismas condicionesmacroeconómicas pueden dar lugar atendencias opuestas, como en el caso deBrasil. En el sector de zapatos el distri-to adquirió características menos favo-rables mientras que en el agrupamientode industria de cerámica empezó a for-marse. En algunos casos la acción co-lectiva jugó o está jugando un papel im-portante mientras que es ausente enotros. En los casos de América Latinano se comprobaron todas las proposicio-nes centrales de la teoría: especialmentela subcontratación entre firmas peque-ñas localizadas en el distrito, la profun-dización de la división del trabajo y elsurgimiento de firmas dedicadas exclu-sivamente a la producción intermedia,los efectos dinámicos de los agrupa-mientos y de los distritos, el desarrollode la acción colectiva de los productoresy del fomento institucional.

1. Los distritos industrialescomo política

El distrito industrial se ha desarrolladocomo un modelo para ser emulado. Ensu forma más idealizada un distrito in-dustrial contiene ensambladoras finales,productores de componentes y piezas,proveedores de servicios y de maquina-ria, firmas especializadas en diseño in-dustrial, mercadeo, finanzas y servicioslogísticos y de transporte. Las empresaspueden emprender actividades en con-junto y organizar servicios en forma co-lectiva para poder superar sus déficitsde recursos. La acción colectiva se nece-sita para remediar conflictos, para la re-presentación de sus intereses frente al

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gobierno para poder adquirir el apoyonecesario en las áreas de educación yentrenamiento, ciencia y tecnología, seacon base en la prestación de serviciospúblicos o en forma de asociación entreel sector público y el privado.

¿Es posible reproducir los distritosindustriales y pueden éstos servir comoun modelo? Según Asheim (1992) estono sólo depende del acceso a la tecnolo-gía de especialización flexible, sino tam-bién de la existencia de empresas pe-queñas capaces y de las economías deaglomeración. ¿Tienen las empresas pe-queñas las competencias técnicas y pro-fesionales? ¿Existe un número suficien-te de productores en un sector para ge-nerar economías externas? ¿Se puedeplanificar el surgimiento de economíasde aglomeración? ¿Es el gobierno capazde estimular la acción colectiva y la aso-ciación público-privada? También pue-den darse diversas amenazas a la conti-nuidad de un distrito. Uno es la desinte-gración de las instituciones localessociales bajo el impacto de procesos (in-ter)nacionales de cambio social e insti-tucional. Un distrito industrial puededesintegrarse a raíz de presiones ejerci-das por firmas externas y aun firmas in-ternas si estas últimas optan por pro-veedores fuera del agrupamiento. Estetipo de efectos efectivamente tomaronlugar. Cooke y Morgan (1994) analiza-ron el caso arquetípico de distritos deEmilia Romagna. Según estos autores,las firmas pequeñas carecían de capaci-dad innovadora, los aumentos en los sa-larios disminuyeron la competitividad yla subcontratación se está trasladandoa regiones y países más baratos. La pre-sión fiscal empujó al gobierno a racio-nalizar el sistema de apoyo. Para sobre-vivir, las instituciones sirviendo los dis-tritos tienen que vender sus servicios enmayor escala reduciendo su atenciónlocal. Surgieron firmas más grandes porfusiones y adquisiciones. Una de las res-

puestas de las firmas pequeñas es for-mar consorcios.

Según Humphrey (1994), el distritoindustrial como modelo tiene tres pro-blemas importantes. Primero, que lamayoría de las definiciones se limitan aempresas pequeñas. Esto oscurece elpapel jugado por firmas grandes en losdistritos. El énfasis en las relacionesentre las firmas desvió la atención de laestructura interna del agrupamiento yla dinámica de las firmas. Como se vioarriba, la externalización y la subcon-tratación es solamente una de las res-puestas a la creciente competencia eincertidumbre. Además, se asume mu-chas veces que existe una capacidadempresarial, la cual no existe automá-ticamente en muchas de las empresaspequeñas. El modelo de distrito indus-trial se concentra en las relaciones en-tre las firmas dentro del agrupamientopero no es explícito en cuanto a las re-laciones externas del distrito. Schmitzagregó que las diferencias en el tamañode la firmas puede tener consecuenciaspara las características socioeconómicasde los distritos, especialmente con rela-ción a la competencia con cooperación,acción colectiva y encaje social (Schmitz,1994). Como también ha sido expresadopor Asheim, la dinámica al interior deldistrito puede alterarse cuando las fir-mas grandes surgen dentro del agrupa-miento y se introducen desde fuera enel distrito.

¿Cuál es la dinámica de los distritosy cuáles pueden ser las posibles trayec-torias de desarrollo? ¿En qué consistela capacidad de un agrupamiento de res-ponder a cambios externos y cuál es elpapel de los agentes externos? Pareceexistir un entendimiento en la literaturaacerca de que la apertura económica delos países en donde se encuentren ex-pone los agrupamientos a la competen-cia internacional y esto es uno de los

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mayores cambios que los afecta.Humphrey (ibid.) introdujo, en este con-texto, la noción de cadenas mundialesde productos. Estas cadenas organizana los mercados globales y se puedendistinguir entre dos tipos: cadenas co-merciales y cadenas productivas. Las ca-denas productivas son coordinadas porempresas manufactureras grandes,mientras grandes casas minoristas ycompañías comerciales coordinan lascadenas comerciales. Estas últimas con-sisten en conjuntos de redes, y algunasde ellas se extienden en distritos indus-triales. “La trayectoria de desarrollo deun agrupamiento es el resultado de lainteracción entre firmas e institucionesdel agrupamiento y otros elementos dela cadena. La inserción en una cadenacrearía un potencial de desarrollo paraun agrupamiento, el cual dependeríatanto de su posición en la cadena comode la capacidad de las firmas e institu-ciones de aprovechar o crear fuentes deventajas competitivas y oportunidadespara su mejoramiento” (Humphrey,1994:158). La forma de integración enla cadena puede variar con el tipo decadena y con las características de lademanda de los productos.

Los estudios de caso han mostradola importancia de los cambios en la de-manda para el futuro de los agrupamien-tos. La cuestión sin embargo es si lademanda es el factor más importante.Igualmente críticos son la capacidadcompetitiva de las firmas en el agrupa-miento y el desarrollo de esta capacidada nivel del agrupamiento mismo. Estaúltima línea de argumentación del ladode la oferta ha sido desarrollada porSengenberger y Pyke (1991); Spath(1991) y Pyke (1992 y 1994). Los estu-dios de caso han demostrado que la efi-ciencia dinámica a nivel del agrupamien-to no se da frecuente ni fácilmente.Zeitlin (1992) sostiene también que eldistrito de ‘tipo italiano’ es demasiado

restrictivo como para servir para pres-cripciones de política y formuló un mo-delo más abierto (división de trabajoextendida entre PYMEs; servicios de apo-yo industrial comunes y mecanismoslocales de resolución de conflictos entreactores). La promoción de distritos in-dustriales no significa la disolución depolítica nacional sino una nueva distri-bución de tareas entre diferentes nivelesde gobierno. Las preguntas formuladaspor Schmitz y por Humphrey y otros sonmuy relevantes para agrupamientos queya se encuentran en una forma consoli-dada, pero hay otro conjunto de pregun-tas que se refiere a cómo surge un agru-pamiento desde el inicio. La concentra-ción geográfica puede ser una condiciónnecesaria pero no suficiente para quesurja un agrupamiento. Esta concentra-ción atomizada debe desarrollar una di-visión de trabajo entre las firmas.

Knorringa y Meyer-Stamer (1998)examinaron diferentes trayectorias deagrupamientos en distintas partes delmundo, tomando como base la clasifica-ción de distritos industriales de Marku-sen (1996). Un agrupamiento se puededesarrollar en un ‘distrito tipo italiano’.En el caso de la industria cerámica enSanta Catarina, la experiencia de la in-dustria cerámica italiana efectivamentesirvió como modelo. Sin embargo, auto-res, como Cooke y Morgan y otros, tie-nen dudas sobre la capacidad innova-dora de agrupamientos de firmas peque-ñas. Una trayectoria más común es eldesarrollo hacia un distrito de tipo ‘rue-da’. El distrito de industria zapatera enel Valle de Sinos, Brasil es un ejemplolatinoamericano. El tercer caso es la for-mación de un distrito o plataforma saté-lite en donde las PYMEs sirven como pro-veedoras de firmas grandes que organi-zan las cadenas productivas. Esta es latrayectoria menos atractiva y en el fon-do no cumple con las característicasbásicas de un distrito industrial.

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El tiempo es un factor importante. Esdecir, el tiempo necesario para que losproductores empiecen a interactuar ydisfrutar de las economías de localiza-ción y de aglomeración. Las grandes ciu-dades presentan muchas veces un am-biente favorable para la difusión de in-formación y de innovaciones. A veces sonciertos accidentes históricos y aún ru-rales/agrícolas que pueden explicar laformación de un distrito (por ejemplo,véase Meenu Tewari, 1998).

III. POLÍTICAS INDUSTRIALES

REGIONALES

A. Introducción

El desarrollo rápido de tecnologías quepermiten disminuir el espacio y el sur-gimiento de la competencia global en losaños noventa no anunciaron el fin de lasregiones. Muy al contrario: la globali-zación es un fenómeno intensamentelocalizado. Además, ciertas regiones hansido capaces de desarrollar nuevas for-mas de organización industrial y territo-rial alrededor de empresas pequeñas ymedianas, las cuales lograron competiren mercados internacionales.

Surgieron nuevas prescripciones depolíticas, basadas en la especializaciónflexible y en distritos industriales, quese comparan bien con las ideas centra-les de la estrategia de ‘clausura espacialselectiva’ de los protagonistas más anti-guos del desarrollo endógeno regional.El planteamiento central de las políticasde ‘segunda generación’ es que la com-petitividad no sólo depende de las capa-cidades de la empresa individual, sinotambién de las capacidades de sus pro-veedores y del entorno en que la firmaopera. Los agrupamientos de firmas nosólo se benefician de las conocidas eco-nomías de aglomeración sino que tam-bién podrían profundizar la división de

trabajo entre ellas mismas para compen-sar las desventajas de pequeña escala ypara poder generar nuevas economías dealcance a través de la recombinaciónde gran variedad de insumos y de capa-cidades en nuevas maneras. La coope-ración vertical entre firmas y sus pro-veedores refuerza la competencia entrelas firmas. Los distritos industriales noson simplemente nuevas formas de or-ganización industrial sino también sonnuevas formas de organización territo-rial y socioeconómica. Las institucioneslocales regulan y juegan un papel deapoyo. De esta manera se reconceptua-lizan varios aspectos del entorno empre-sarial.

Mientras que la especialización flexi-ble y los distritos industriales han sidoun fundamento importante de las políti-cas de segunda generación, es necesarioseñalar que otras opciones de políticasurgieron como respuesta a los proble-mas inmediatos de reestructuración lo-cal y conversión industrial. Es decir, nose crearon a partir de teorías del desa-rrollo industrial sino que se formaron enprácticas locales de reestructuración.Muchas veces son denominados enfo-ques de ‘gestión local’ (véase Cofey y Po-lese, 1985).

Esta sección está organizada de lasiguiente manera: en la primera partese revisa literatura sobre los principalestemas de política, los instrumentos y losactores de las políticas de segunda ge-neración y a continuación se presentanlos planteamientos generales de las po-líticas de ‘tercera generación’.

B. Políticas de segundageneración: actores y áreasde intervención

La literatura tiene tendencias claras conrespecto a los temas centrales de políti-ca pero existen variaciones importantes

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en términos de énfasis. Las empresasnacientes del área y la cooperación en-tre firmas figuran de forma central. Lasfirmas y la inversión externa, que juga-ron un papel tan importante en la ‘pri-mera generación’ de políticas regionales,adquieren solamente un nivel de segun-da importancia, si es que tienen alguna.La infraestructura de apoyo se enfati-za. Las políticas no deben imponerse des-de arriba sino que deben ser encajadaslocalmente para que sean efectivas. Porúltimo, creció el reconocimiento del pa-pel de los gobiernos locales y regionales.

1. Firmas, cooperacióny asociación entre firmas

Las firmas se han convertido en los ac-tores principales de las nuevas políticas.Como punto de partida es clave que losempresarios reconozcan que su compe-titividad no sólo depende de ellos mis-mos sino también de la eficiencia de susproveedores y del entorno en el cualoperan. El elemento central de las expe-riencias de los distritos industriales esque las empresas responden a las opor-tunidades creadas por el agrupamientoy a los beneficios generados por la co-operación entre las firmas. Existen va-rias dimensiones de esa cooperación. Laprimera, la teoría del distrito industrial,postula que las firmas se especializanverticalmente en los subprocesos manu-facturados y en la producción de com-ponentes y piezas y que esto generaríaeconomías de escala y alcance, aumen-tando la competitividad del agrupamien-to como conjunto (Schmitz, 1992; Pykey Sengenberger, 1994). Segundo, y mu-chas veces en forma implícita en la co-operación, es la noción de acuerdos decoproducción entre firmas para poderatender a contratos grandes de venta ya una complementación de líneas de pro-ductos. Una tercera dimensión de la co-operación se refiere a esfuerzos conjun-tos en operaciones de mercado tales

como adquisición conjunta de contratos,especialmente en mercados de exporta-ción. En este renglón se encuentran tam-bién esfuerzos conjuntos de compra deinsumos. Una cuarta área se refiere a lacooperación en la esfera de la inversión,como por ejemplo compartir activos ymaquinaria y esfuerzos conjuntos eninvestigación y desarrollo y en diseñoindustrial (véase Best, 1990). Estas for-mas de cooperación normalmente se dande manera selectiva entre unas pocasfirmas, pero pueden desarrollarse tam-bién en forma más institucionalizada decooperación.

La cooperación entre firmas puede sercontrastada con la visión generalizada deque los empresarios pequeños son per-sonas individualistas y que las empre-sas pequeñas se encuentran aisladas ensentido estructural por la falta de acce-so a información y recursos; algo queles hace difícil superar estas desventa-jas (Spath, 1991; Sengenberger y Pyke,1991). Sweeney en sus extensos estu-dios sobre el comportamiento de la fir-ma pequeña llega a una conclusión si-milar. Los empresarios pequeños tienenque cumplir con una gran variedad detareas, y deben ser muy selectivos entérminos de la información y de los con-tactos que establezcan con su entorno.Dependen de los contactos personalescon los clientes, con los proveedores ycon otros empresarios. A través de laasociación con otros pueden extender sucapacidad de interacción y de aprendi-zaje (Sweeney, 1987). Sin embargo estotambién requiere del esfuerzo personaldel empresario, el cual es el factor másescaso. En otras palabras, podría ser di-fícil convencer a los pequeños empresa-rios de buscar la cooperación entre ellosmismos.

La cooperación entre firmas puededesarrollarse de distintas formas. Elmodelo arquetípico de distrito industrial

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(italiano) conceptualiza tal cooperacióncomo una red horizontal entre empre-sas pequeñas. Estas redes pueden serabiertas o cerradas, integrando a un gru-po pequeño o a un número grande de em-presas. El tamaño y el carácter de la reddependerían del propósito y de la pro-fundidad de la cooperación misma. Porúltimo, la cooperación entre firmas pue-de adquirir el carácter de acción colecti-va a mayor escala y para promover losintereses generales de sus miembros.Existe poca investigación sobre el surgi-miento y los papeles de diferentes tiposde asociaciones empresariales que pue-dan aportar criterios para la formaciónde estos diferentes tipos de organización.Levitsky analizó las asociaciones empre-sariales tanto en países en desarrollocomo para países en transición hacia laeconomía de mercado (Levitsky, 1992,1993, 1994). Las asociaciones empresa-riales son asociaciones con base enmembrecía “establecidas como entidadesde ‘autoayuda’ por empresas o gruposde empresas para promover los intere-ses y responder a las necesidades de susafiliados y del sector privado en general”(1994:24). Son el vehículo más impor-tante de la acción colectiva por parte delas firmas. Uno de los problemas que en-frentan estas asociaciones es que mu-chas veces no son muy representativaspor la falta de miembros y además lesfaltan los recursos para desarrollar acti-vidades de interés colectivo. Muchas ve-ces las asociaciones se concentran en lapromoción de los intereses de sus miem-bros en el plano político y desconocensu papel de servicio e información parasus miembros. La evidencia empírica de-muestra que las asociaciones juegan unimportante papel en la dinámica de undistrito en la mayoría de los casos.

2. Infraestructura delas instituciones de apoyo

La infraestructura institucional de apoyose refiere a una variedad de servicios deapoyo a la empresa productiva (Bennetty McCoshan, 1993) y pueden ser clasifi-cados en los siguientes grupos: serviciosde guía son los servicios más elementa-les pero críticos; consisten en dar infor-mación a los empresarios sobre la dis-ponibilidad de servicios de apoyo, mer-cados, proveedores, fuentes de financia-ción y de tecnología. Los servicios de en-trenamiento empresarial actualmentetransfieren información y conocimientosa empresas para que puedan reprodu-cirlos. Normalmente se dan en formaestandarizada, a través del intercambiode información y entrenamiento. El ter-cer tipo se llama asesoría de negociospara el desarrollo de mercados o de tec-nología. Consiste en transferencia de in-formación y conocimientos en formaajustada a la empresa individual. Losservicios de asistencia empresarial serefieren a servicios de apoyo que actúanpara la firma. Por último, el apoyo em-presarial se refiere a la asistencia direc-ta proveyendo suministros específicos ala firma (Bennett y McCoshan, 1993).

En la medida en que se extiende laapertura de países y los mercados do-mésticos se someten a una mayor com-petencia, el entorno de la firma se vuel-ve más volátil. Los empresarios debenabsorber información constantementesobre estos cambios. Los servicios deinformación se vuelven más importan-tes para poder formular respuestas ade-cuadas. Típicamente son las asociacio-nes generales, tales como cámaras de co-mercio, asociaciones sectoriales y clubesempresariales locales los que juegan unpapel relevante en prestar servicios deguía.

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En cuanto a los servicios de apoyoempresarial, Levy observó que “existemuy poca investigación sobre la natura-leza y efectividad de las intervencionescolectivas (de gobierno, de las asociacio-nes y de ONGs) en el desarrollo de siste-mas de apoyo” (Levy, 1994:3/4). Su pro-pia investigación sobre países como Co-rea, Japón, Indonesia y Colombia ha ge-nerado algunas indicaciones para la po-lítica con relación al mercadeo de expor-tación, servicios tecnológicos y financie-ros. Concluyó que en todos los casos es-tudiados las fuentes privadas (como decompradores/comerciantes, de empresassimilares, de firmas contratantes y desus propias asociaciones empresariales)se prefieren sobre todo a servicios colec-tivos públicos. Los beneficios de estosúltimos varían entre las PYME (pequeñay mediana empresa) según sus recursoseconómicos propios. Los mecanismos deapoyo colectivo son importantes especial-mente al inicio de un proceso de creci-miento de las exportaciones y son efec-tivos cuando son descentralizados y com-plementarios a los servicios privados deapoyo. Best presentó ejemplos de coope-rativas crediticias, consorcios para ga-rantizar préstamos y para mercadeo envarias de las regiones de la ‘tercera Ita-lia’ (Best, 1990).

Otro aspecto es el de los serviciosempresariales comerciales, tales comoservicios financieros (cobro de cuentas,contabilidad), servicios de diseño indus-trial, de mantenimiento e ingeniería,servicios legales y logísticos y de com-pra de insumos. Las firmas grandes queadoptan métodos flexibles de producciónfrecuentemente externalizan una partede sus servicios empresariales. Al mis-mo tiempo hay muchas otras firmas queson demasiado pequeñas para poderinternalizar estos servicios en algunaforma (Cofey y Bailly, 1991; Cofey, 1992;Goe, 1991). En este contexto, Hansenenfatizó en la importancia de estos ser-

vicios para el desarrollo regional y local(Hansen, 1994).

La prestación de servicios de apoyopuede ser más eficiente dirigiéndose aredes y agrupamientos. “La capacidad delas firmas locales de enfrentar nuevasdemandas, muchas veces depende delapoyo que brindan las instituciones lo-cales y de la base de fondo de la coope-ración entre las firmas mismas (relacio-nes de parentesco e interacción socialfuerte). Si las instituciones locales (pú-blicas y privadas) son fuertes, el agru-pamiento puede extenderse hacia nue-vos nichos de mercado, extender el es-pacio de sus actividades dentro de lacadena productiva o desarrollar nuevosvínculos con el mercado final” (Hum-phrey y Schmitz, 1996:1867).

La literatura sobre distritos industria-les nos presenta algunos ejemplos im-portantes para ser mencionados. Conbase en su revisión de casos europeosde distritos industriales Schmitz y Mu-syck (1994) y Pyke (1992 y 1994) enfa-tizan la importancia de desarrollar lacapacidad tecnológica de las firmas,encontrar nuevos mercados, entrenar sustaff y captar capital. Los bancos localesjugaron un papel importante para losdistritos y tienen un mejor conocimien-to del desarrollo de los agrupamientoslocales que los bancos nacionales e in-ternacionales. La autogestión y las ga-rantías para el crédito han sido impor-tantes en algunos de los casos. El en-trenamiento no sólo se refiere a los tra-bajadores sino también a los empresa-rios mismos. En todos los casos el sec-tor privado jugó un papel en la defini-ción de los programas, su cofinanciacióny su ejecución, mientras que los gobier-nos jugaron un papel complementario.En cuanto a servicios de apoyo al mer-cadeo, tanto los gobiernos como las aso-ciaciones empresariales jugaron algúnpapel. Algunos ejemplos importantes fue-

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ron el CITER en Emilia Romagna en Italiay la Fundación Steinbein en Baden-Wurtemberg, Alemania, que tiene unos300 puntos de transferencia para poderllegar a las empresas medianas y máspequeñas. Un caso importante de desa-rrollo de redes fue el del Instituto Tec-nológico de Dinamarca. Las empresaspequeñas y medianas no estaban sufi-cientemente equipadas para poder en-frentarse con los retos de la crecientecompetencia internacional. Se vio la for-mación de redes como una manera deponer grupos de empresarios en contac-to con nuevos productos y nuevas tec-nologías. Las redes también sirvieronpara que los empresarios desarrollarannuevos productos, pusieran nuevos a-gentes representantes y sistemas de dis-tribución en nuevos mercados, confor-maran sus productos en mayores con-juntos de productos. Así, las firmaspudieron superar obstáculos que difícil-mente podían superar individualmente.La asistencia externa jugó el papel demediador y facilitador de la red y losfondos públicos fueron usados para ge-nerar apoyo financiero privado y adicio-nal (Humphrey y Schmitz, 1996).

Varios comentaristas han observadoque la cooperación entre firmas no sedesarrolla fácilmente. Por ejemplo, Pyke(1994) concluyó con base en las expe-riencias europeas: “Una de las leccionescomunes de todas las iniciativas es quela cooperación entre empresas pequeñasrequiere de un catalizador externo omediador” (Pyke, 1994:121). Varios au-tores han mencionado la importancia deuna estrategia local regional para inte-grar los esfuerzos y para conceptualizarlos distritos industriales como un nuevomodelo de desarrollo local regional ba-sado en: delegación de funciones haciauna gran variedad de organizaciones in-termedias y a los gobiernos locales y deutilizar instituciones cercanas a lasempresas, enfatizando la autogestión y

organización del sector privado y conbase en una concertación local sobre ladirección de desarrollo económico (Sen-genberger y Pyke, 1991; Schmitz y Mu-syck, 1994).

3. Encaje local social

Es importante señalar que en los tiem-pos actuales de competencia global enla cual la competencia se extiende a to-das las esferas de transformación y tran-sacción, el encaje local social se ha vueltoun tema corriente. Hay diferentes razo-nes que pueden explicar esto. Primero,las relaciones locales sociales constitu-yen redes de seguridad que permiten alos empresarios tomar riesgos e innovaren productos y mercados. Por ejemplo,en el caso de la Tercera Italia se hacereferencia a las estructuras familiarestradicionales que crearon un sistema deapoyo mutuo (Piore y Sabel, 1983). Ensegundo término, el encaje local socialpermite una interacción social intensa,intercambio de información y difusiónmás rápida de innovaciones (Visser,1996). Son precisamente conocimientostácitos que se adquieren en esta forma.Tercero, la historia y la cultura de unterritorio generan valores comunes ycódigos de comportamiento social que,a su vez, contribuyen a formar confiabi-lidad situacional entre los empresariosy esto prepara la base para la colabora-ción entre las firmas (Knorringa, 1996).La confiabilidad también disminuye loscostos de transacción ya que las firmasnecesitan gastar menos esfuerzo y costoen investigar a los contratantes poten-ciales, formular los contratos y prepararposibles contingencias. En cuarto lugar,la existencia de una identidad localcontribuye a formar la base para la con-certación y resolución de conflictos so-bre las prioridades para el desarrolloeconómico local y sobre los cursos deacción pública, colectiva y privada. Lacreación de un ambiente más conducen-

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te a la concertación y a la autorregu-lación local son temas importantes depolítica.

4. Gobiernos locales y desarrolloeconómico local

En el período del estado de bienestar ydel estado desarrollista los gobiernoslocales se concentraron en la prestaciónde algunos servicios básicos y en la pla-nificación física. Su rol en gestionar ypromover el desarrollo económico localfue bastante limitado. Existen variosfactores que han contribuido a que losgobiernos locales empezaran a jugar unpapel más prominente. Primero, los pro-cesos de reestructuración industrial pro-vocaron pérdidas masivas en empleodentro de las regiones más industria-lizadas. Las crisis económicas a finalesde los años setenta y al principio de ladécada de los ochenta hicieron sentirmuy fuertemente estos impactos. Los go-biernos locales respondieron con formasde gestión de emergencia. Un segundofactor fueron las tendencias hacia la des-centralización en el sector público, lascuales a su vez tuvieron múltiples cau-sas (Helmsing, 1996). Ciertas responsa-bilidades públicas se transfirieron a losgobiernos locales. La necesidad de ge-nerar más ingresos fiscales obligó a losgobiernos locales a preocuparse más porel desarrollo económico de su área. Enmuchos países se aprobaron nuevas le-gislaciones que permitieron a los gobier-nos locales entrar en asociaciones conel sector privado. El tercer factor ha sidoel cambio en las percepciones de seguri-dad social (de subsidios al ingreso a crea-ción de empleo) que contribuyó a quelos gobiernos locales se dedicaran a es-timular la creación de empleo local (Ben-nett, 1990). Cuarto, en algunos paíseslos gobiernos centrales formularon pro-gramas que facilitaron que los gobier-nos locales se volvieran más activos enla promoción del desarrollo económico

local. La Unión Europea desde hace mu-chos años ha jugado un papel impor-tante en el desarrollo económico local re-gional a través de sus fondos estructu-rales (Fondo Estructural Regional) y pro-gramas temáticos (por ejemplo el progra-ma ADEL (Acciones de Desarrollo Econó-mico Local) y los Planes Tecnológicos Re-gionales) (PTRs) y las estrategias regio-nales de innovación. Finalmente, lasexperiencias de los distritos industrialeshan dado una mayor credibilidad a losgobiernos locales y regionales en mate-ria de desarrollo económico especialmen-te en cuanto a la regulación económica,infraestructura, parques industriales,vivienda social, entrenamiento.

La responsabilidad principal de losgobiernos locales se refiere a la infraes-tructura física, la preparación de terre-nos y la planificación del uso del suelo.Además los gobiernos locales normal-mente tienen un papel importante en laprestación de los servicios básicos. Porlo general, los gobiernos locales tambiénen los países avanzados gastan una pro-porción muy pequeña de sus presupues-tos en actividades directamente ligadasa la promoción de desarrollo económicolocal. Más importante, sin embargo, esla manera en que se realizan las funcio-nes básicas y se entiende el significadoeconómico de aquellos en términos de:a) ser una fuente de oportunidades eco-nómicas, y b) como servicios cuya pres-tación puede dificultar o contribuir al de-sarrollo empresarial y a la competitividadde las empresas (Bennett y McCoshan,1993).

Los estudios sobre especializaciónflexible reconocen al papel de los gobier-nos locales y regionales, especialmentelos estudios hechos a mediados de losaños 80. Por ejemplo, Brusco y Righi(1989) documentan casos en donde losgobiernos locales y provinciales en elnordoeste de Italia establecieron parques

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industriales, ofrecían préstamos a em-presas pequeñas y divulgaban informa-ción sobre nuevas tecnologías y merca-dos en sectores particulares. En muchasinstancias los gobiernos locales ofrecíancapital de semilla para proyectos. Sinembargo, los autores expresan ciertacautela cuando subrayan que raramen-te el gobierno local jugó un papel deci-sivo en el desarrollo de los agrupamien-tos. Esto ha sido confirmado por otrosautores para otros casos (Schmitz, (1992y 1994); Meyer-Stamer (1998); Visser(1996).

Una contribución útil, desde la pers-pectiva de la gestión local del desarrollo,proviene de Blakely. Según este autor,existen cuatro tipos de opciones estraté-gicas. El primero se refiere al desarrollode la localidad, en términos de su am-biente físico. El segundo se refiere a es-trategias empresariales, sobre todo a tra-vés de la formación de nuevas empresasy de atraer nueva inversión al área. Eltercer tipo trata del desarrollo de los re-cursos humanos locales que se refiere ala empleabilidad de la fuerza de trabajolocal en mercados laborales crecien-temente flexibles. El cuarto se refiere aldesarrollo económico comunitario (Bla-kely, 1989). Este último tiene muchasemejanza con los programas de micro-empresa y del sector informal, pero tam-bién contiene elementos del desarrolloalternativo y de la economía social.

C. Políticas de tercerageneración

Actualmente estamos virando hacia unatercera generación de políticas de indus-trialización local regional. Esta tercerageneración es, en parte, una respuestaal estudio continuado y la evaluación deldesarrollo y de la política regional endó-gena. Por otra parte, estas nuevas polí-ticas surgen del reconocimiento de quela globalización hace que sistemas terri-

toriales de producción compitan entre símismos y no solamente lo hagan las fir-mas. Esto significaría que las políticasno pueden ser exclusivamente locales oregionales, sino que deben tomar encuenta la posición y el posicionamientode los sistemas territoriales dentro decontextos nacionales e internacionales.Las políticas no pueden ser únicamentelocales hasta el punto de excluir o des-conocer las políticas sectoriales e (inter)-nacionales, ni puede excluir o descono-cer el papel de la firma y la inversiónexterna. No sólo se requiere la coopera-ción entre las firmas, sino también en-tre las instituciones de apoyo. La coor-dinación horizontal entre un número deactores locales (que fue el objeto de laspolíticas de segunda generación) debe sercomplementada por la coordinación en-tre niveles. Por último, las políticas detercera generación se basan en el reco-nocimiento de que nuevas políticas nonecesitan más recursos sino buscar me-jorar la ‘racionalidad sistémica’ en el usode los recursos existentes, a través de laconcertación y la convergencia más quepor la via de la coordinación burocrática.

Las políticas de tercera generación sedistinguen de las de segunda generaciónen la medida en que las institucionesregulatorias y de apoyo deben entenderque la capacidad competitiva de los sis-temas regionales de producción no sólodepende de las firmas y sus proveedoressino también de las condiciones básicasen el entorno externo.

1. Agentes externos y el manejodel nexo externo

Las empresas multinacionales y la in-versión extranjera directa son agentesimportantes de cambio. La literaturasobre los distritos industriales básica-mente desconoce esta categoría de agen-tes de cambio ya que se concentró en laempresa local pequeña. La visión con-

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vencional en la teoría del desarrollo re-gional sobre la empresa multinacional yla inversión extranjera sigue siendo do-minada por las proposiciones de ‘la plan-ta subsidiaria’. Es decir, aunque lasplantas subsidiarias establecidas por losinversionistas externos pueden contri-buir a aliviar el desempleo en las regio-nes periféricas, no es muy probable quecontribuyan al desarrollo económico amás largo plazo. Más bien es muy pro-bable que estos efectos sean negativosen términos de propiedad y control, fal-ta de capacidad innovadora y de baja enlos niveles de calificación de sus traba-jadores. Las casas matrices tienden aprohibir el desarrollo de vínculos localesy las plantas se encuentran insertas enredes productivas externas.

Varios autores han empezado a ex-plorar en qué medida el desarrollo denuevas tecnologías, especialización flexi-ble y la competencia ‘nueva’ cambiaríaestas proposiciones. En una revisiónextensiva de la literatura, principalmen-te sobre la inversión multinacional y conrelación a Europa, Young y otros (1994)llegaron a la conclusión de que bajo cier-tas condiciones la empresa multinacio-nal podría ser un instrumento para eldesarrollo económico regional. Agregaroncuatro implicaciones de política. Prime-ro, enfatizan la necesidad de un enfo-que regional integrado de política de de-sarrollo regional en donde la tecnologíamás que la inversión en sí es el motivoprincipal. Las empresas multinacionalespueden contribuir a establecer agrupa-mientos sectoriales y tecnológicos fuer-tes bajo la condición de que se creenvínculos con universidades locales y cen-tros de investigación y vínculos haciaatrás con empresas locales. Segundo,esto requiere una política de búsquedaselectiva de inversión multinacional y unseguimiento continuado para asegurarque surja un encaje local. Un tercerpunto que es importante entender es

cuáles son los factores de localización deinversión multinacional y qué son losfactores de atracción de un área comolocalización de inversión multinacional.Finalmente, los autores subrayan laimportancia de que las empresas multi-nacionales tengan gerentes empresaria-les.

Estos puntos encuentran sustento yson desarrollados más por Barquero(1997) quien planteó que existía una con-vergencia (potencial) entre las estrategiasde las multinacionales por un lado y lasestrategias de ciudades y regiones por elotro. Señaló que las empresas multina-cionales mismas han cambiado sus es-trategias. Es decir, ya no tienen una con-figuración tradicional jerárquica entrecasa matriz y planta subsidiaria. Lasnuevas formas de organización crean enlas subsidiarias mayores niveles de au-tonomía operacional para poder integrar-se localmente. En mercados altamentecompetitivos las plantas subsidiariasnecesitan redes de provisión de insumosde tipo JAT (justo a tiempo) y requierenuna interacción directa e intensa conproveedores. En su búsqueda por loca-lizaciones alternativas, las empresasmultinacionales ya no están tan preocu-padas por ventajas generales de costo yotras ventajas generales que se presen-tan en muchas regiones, sino por venta-jas específicas de una localización parti-cular, tales como provenientes de su a-grupamiento económico (estructura in-dustrial), recursos particulares y otrasventajas no tangibles.

Las trayectorias de crecimiento deagrupamientos de firmas pueden ser al-teradas por la llegada de agentes exter-nos. Los agrupamientos actualmenteatraen a agentes externos, tales comocasas comerciales y comerciantes inter-nacionales. Varios de los estudios decaso mostraron que esta llegada puedetener efectos mixtos sobre el agrupa-

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miento. Puede alterar la estructura dedemanda y puede generar ventajas afavor de las firmas grandes y no a lasempresas pequeñas, resultando en unadiferenciación interna del agrupamien-to. Humphrey y Schmitz (1994), en sutrabajo ya citado, exploraron las implica-ciones de diferentes tipos de cadenasproductivas globales sobre el crecimien-to de los agrupamientos. A veces las fir-mas dentro del agrupamiento operan endiferentes segmentos de mercado y portanto un cambio en la estructura de de-manda no afectaría a todas las firmas.En otros casos los agrupamientos hansido exitosos en su respuesta y desarro-llaron sus propios nexos externos. Porejemplo, a través de organizar su propiamarca, con niveles de calidad especifi-cada y con su propia organización delmercadeo, pequeños productores de már-mol en Macael fueron capaces de des-hacerse de su aislamiento y desarrollaruna posición en el mercado nacional einternacional. Una agencia nacional jugóun papel importante como catalizador(Barzelay, 1994).

El acceso a mercados externos esmuchas veces indirecto porque dependede firmas y comerciantes intermediarios(nacionales o extranjeros) y de firmas enlos mercados externos. Se sabe relativa-mente poco de la importancia de estasopciones de vínculos al mercado. Puedereferirse a subcontratación comercial,como en el agrupamiento de calzado deAgra, India (Knorringa, 1996), o puedeser constituido por vínculos comercialesentre redes de pequeños productores yfirmas intermediarias grandes. YungWhee Rhee y otros (1989) documenta-ron el caso de las casas comerciales pe-queñas de exportación de Hong Kong.Estas empresas compraron directamen-te de exportadores indirectos (sin sub-contratación y/o comisión) y jugaron unpapel en el control de calidad y diseñode productos. Clave para su éxito ha sidosu conocimiento profundo de los nichos

de mercado en determinados países. Eldesarrollo de nuevos mercados requiereun esfuerzo persistente sobre un perío-do de tiempo, y esto está muchas vecespor encima de los recursos y capacida-des de las empresas pequeñas. Se nece-sita apoyo de un nivel mayor. Una op-ción es la acción colectiva, al nivel deun agrupamiento, o de un red de empre-sas igualmente articuladas que formanun consorcio o desarrollan acción colecti-va a través de su asociación empresa-rial. Otra opción es recurrir al nivel na-cional con una iniciativa sectorial. Estonos lleva a la segunda dimensión impor-tante de las políticas de tercera genera-ción.

2. Nuevas formas degobernabilidad: redesde política

En su libro sobre la ‘nueva competen-cia’ Michael Best ha sido el protagonistade un nuevo tipo de política industrial.Según este autor, una política industrialdebería promover competencia de tiposchumpeteriano y firmas más empresa-riales. Esto significaría, entre otras co-sas, formar mercados y buscar influen-ciar la forma que toma la competenciade tal modo que conduzca a un mejordesempeño económico. Estaría basadaen: a) una política pro-competencia yantimonopolio; b) promover redes entreempresas y preservar un balance entrecompetencia y cooperación; c) dar prio-ridad a una estrategia de planificaciónque sea el resultado de la concertacióncon líderes industriales, y no de un di-seño de planificadores, por ejemplo através de asociaciones sectoriales, d) notratar de ‘seleccionar ganadores’ sinomantener una orientación sectorial abier-ta. Las políticas sectoriales están enmenor grado sujetas a politiqueo de in-tereses específicos, más plegadas al con-senso y la responsabilidad mutua paraformular e implementar estrategias sec-

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toriales (Best, 1990). Existen diferenciasen la literatura en términos de quienesdeben participar en los procesos de po-lítica industrial. Best menciona a dos (go-bierno y líderes industriales), otros, comoSengenberger y Pyke son partidarios depolíticas tripartitas, incluyendo a los sin-dicatos. Bennett y McCoshan (1993) vanmás allá y mantienen que el reto princi-pal es desarrollar una mayor racionali-dad sistémica entre todos los actoresinvolucrados. Un consenso nacional so-bre prioridades de industrialización debeser un proceso inclusivo, teniendo encuenta no sólo a los ministerios directa-mente responsables y a las asociacionesnacionales de industria, sino que debe-ría incluir la participación de los secto-res y agencias que generan insumosimportantes en el entorno de la indus-tria (es decir, las condiciones básicas entérminos de infraestructuras físicas, eco-nómicas —inclusive el sistema de apoyoa la empresa— y social. Una preguntaclave, no resuelta aun, es ¿en qué for-ma se incorporan los agrupamientos ydistritos industriales, a través del sectoro a través de instituciones territoriales?

Meyer-Stamer (1997) discutiendo elproceso de cambio industrial en el Bra-sil, llega muy cerca a lo formulado porBennett y McCoshan cuando plantea lanoción de ‘competitividad sistémica’:“competitividad industrial sostenida, de-pende no sólo de las capacidades (a ni-vel micro) de las firmas y de un marcomacroeconómico estable, sino también ysobre todo de un tejido de institucionesde apoyo de sectores específicos y depolíticas enfocadas (del nivel meso)y de unas estructuras de gobernabilidadque facilitan la resolución de problemasentre el Estado y los actores de la socie-dad (nivel meta)” (Meyer-Stamer, 1997:369). El Estado debe funcionar como uncoordinador, moderador y comunicadoren redes de política con firmas, sus aso-ciaciones, las organizaciones intermedia-

rias en ciencia y tecnología y entrena-miento y con los sindicatos. Las redesdeben funcionar, según este autor, comoforos abiertos de política no exclusiva-mente gubernamentales. Las redes exito-sas de política dependen, entre otros, dela autonomía de los actores colectivosque son capaces de resolver conflictosinternos de interés; que tienen confian-za y un compromiso con un justo inter-cambio, que tienen una orientación ha-cia resultados substantivos, un procesode toma conjunta de decisiones, inter-cambio de información y que están ba-sadas en la reciprocidad.

3. Redes de desarrolloeconómico local

Meyer-Stamer (1997) enfoca el problemadesde el nivel nacional y discute cómolas redes nacionales pueden ser descen-tralizadas. Bennett y McCoshan (1993)toman una posición diferente. Segúnestos autores, la clave es la coordina-ción local de la acción. Aunque muchossistemas de apoyo son organizados alnivel nacional por razones de escala yeficiencia y no pueden ser descentrali-zados completamente, la implementacióncasi siempre ocurre localmente. Por estarazón las redes deben ser organizadaslocalmente. Las redes de Desarrollo Eco-nómico Local (DEL) “tienen el propósitode integrar programas verticales y facili-tan los flujos de información sobre opor-tunidades y sobre recursos necesariospara aprovecharlas”. Las redes facilitanla internalización de externalidadesde la toma de decisiones económicas através de un mejor afinamiento de lasdecisiones, buscando prevenir externa-lidades negativas y promover las positi-vas. Los autores distinguen varios tiposde redes (redes fragmentadas, jerárqui-cas, focalizadas, de matrices y de tareasflexibles) y examinan la dinámica del de-sarrollo de redes. Encuentran que la ca-pacidad de establecer y desarrollar re-

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des de DEL varía mucho por región, de-pendiendo de la diversidad de sus estruc-turas económicas y del nivel de desarro-llo económico, así como de factores his-tóricos explicando la densidad de lasinstituciones locales.

En su estudio de 33 redes de DEL yasociaciones públicas-privadas apoyadaspor el programa ADEL de la UE, Bennett yKrebs (1994) concluyeron que “pareceque surgen contrastes entre redes a tra-vés de las etapas de desarrollo de losproyectos de DEL. El liderazgo del gobier-no ha sido importante en todas las eta-pas, mientras que agencias de desarro-llo con fines específicos y los agenteslocales jugaron un papel de catalizadory llenaron vacíos” (Bennett y Krebs,1994:139). La estructura del liderazgolocal es un determinante crucial de lasredes locales: mientras más diferencia-da la economía y la sociedad local, me-nos integradas serán sus actividadescolectivas. Las regiones más exitosas hanlogrado crear estructuras coordinadas degobernabilidad local. Sus redes son si-milares a las encontradas en los distri-tos industriales de Italia. Los autoresanotan que el desarrollo de redes co-varía con niveles de desarrollo: las re-giones estancadas y decrecientes tienenredes fragmentadas y separadas entre sí(como una configuración de mosaico). Elgobierno central juega un papel másprominente en el desarrollo de proyec-tos y su financiación en las regionesmenos desarrolladas o estancadas queen las regiones más desarrolladas.

Para concluir, las políticas de tercerageneración enfatizan la competitividadsistémica mientras las políticas de se-gunda generación se orientan hacia lasacciones de las firmas y la cooperaciónentre las firmas; así, las políticas de ter-cera generación enfatizan la importan-cia de las condiciones básicas. Estasútimas no sólo se refieren al marco

macroeconómico, sino también a unconjunto de acciones del nivel meso (sec-tor y local) reforzando la competitividad desistemas regionales de producción. Estossistemas regionales de producción no selimitan a agrupamientos de pequeñasempresas, como en muchos estudios dedistritos industriales. Las condicionesbásicas también están fuera del controlde la mayoría de las firmas grandes yestas firmas también dependen del me-joramiento de estas condiciones. Y paralas empresas pequeñas los vínculos confirmas grandes pueden constituir un ca-mino más rápido para la adquisición deinnovaciones y competitividad. Las polí-ticas de tercera generación enfatizan nosolamente en la formación de redes en-tre firmas sino también entre las insti-tuciones de apoyo para poder generaruna mayor racionalidad sistémica delesfuerzo total. Los sistemas de gober-nabilidad industrial están compuestos demúltiples niveles. El éxito de una locali-dad o región depende en gran medidade la manera como movilice el nexo ver-tical, ganando acceso a programas nacio-nales e internacionales.

IV. ALGUNAS OBSERVACIONES FINALES

En los últimos años el análisis del desa-rrollo económico localizado se ha puestoen el centro de los debates del desarro-llo económico. Muchos de los nuevos im-pulsos a la teoría del desarrollo regionaly local fueron aportados por analistasquienes no tenían una historia profesio-nal en este campo científico. Más aún,recientemente economistas del comerciointernacional empezaron a interesarsepor ‘la economía geográfica’ (Krugman,1991). Estas tendencias han contribui-do a un enriquecimiento de nuestro cam-po de estudio.

La base del renacimiento de las polí-ticas de segunda generación ha sido el

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análisis del comportamiento a nivel dela empresa y la organización industriala nivel del distrito industrial y tuvo unaorientación fuertemente económica. Lasbases de las políticas de tercera genera-ción tienen un enfoque más bien insti-tucional del desarrollo económico locali-zado. El estudio de la competitividad seha trasladado de tecnología de maqui-naria hacia tecnología de conocimientosy aprendizaje colectivo. La tercera gene-ración pone más énfasis en las ‘condi-ciones básicas’, el aprendizaje colectivo,el encaje social y el nexo externo. Porúltimo, la tercera generación de políticano sólo responsabiliza a actores localesindividuales (empresarios, asociaciones,y gobiernos locales). Zeitlin (1992) man-tiene también que el distrito de ‘tipo ita-liano’ es demasiado restrictivo como paraservir para prescripciones de política yformuló un modelo más abierto (divisiónde trabajo extendida entre PYMEs; servi-cios de apoyo industrial comunes, y me-canismos locales de resolución de con-flictos entre actores).

La promoción de distritos industria-les no significa la disolución de políticanacional sino una nueva distribución detareas entre diferentes niveles de gobier-no. Las nuevas formas de gobernabilidadindustrial no se restringen al nivel local,sino también asignan responsabilidadesa actores nacionales e internacionales.Actores y agencias nacionales, públicasy privadas, deben jugar un papel impul-sor especialmente para regiones perifé-ricas que carecen de capital económico,social y fisico para emprender el desa-rrollo económico.

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