นวตกรรมการบรหารขององคกรปกครองสวนทองถนในภาคตะวนออกเฉยงเหนอ

อนจตร ชณสาร

ดษฎนพนธนเปนสวนหนงของการศกษาตามหลกสตรปรชญาดษฎบณทต สาขาวชารฐประศาสนศาสตร

วทยาลยการบรหารรฐกจ มหาวทยาลยบรพา มถนายน 2557

ลขสทธเปนของมหาวทยาลยบรพา

กตตกรรมประกาศ ดษฎนพนธเรอง นวตกรรมการบรหารขององคกรปกครองสวนทองถนในภาคตะวนออกเฉยงเหนอ ส าเรจลลวงไดดวยความกรณาและค าแนะน าของ ดร.กจฐเชต ไกรวาส ผซงเปนทปรกษาหลกในการท าดษฎนพนธในครงน ทไดกรณาเสยสละ ตรวจสอบ และแกไขให ดษฎนพนธฉบบนมความสมบรณ และขอบกราบขอบพระคณ รองศาสตราจารย ดร.ประภาส ปนตบแตง อาจารยทปรกษารวมทคอยเตมเตมทางวชาการใหกบการวจยครงนรวมถงขอขอบพระคณ ศาสตราจารย ดร.ชาตชาย ณ เชยงใหม ประธานกรรมการสอบ ทใหความกรณา ในการใหค าแนะน า มมมอง แนวคดทเกยวของกบดษฎนพนธฉบบนเพอเปนผลงานวจยทกอประโยชนตอองคกรปกครองทองถนอยางแทจรง ขอกราบขอบพระคณ ศาสตราจารย ดร.จกรกฤษณ นรนตผดงการ ทถายทอดองคความรเกยวกบการวจยทครบถวนและทานทตองกลาวถงในครงนดวยคอ ผชวยศาสตราจารย ดร.พชนย ธระเสนา คณบดวทยาลยการบรหารรฐกจ ผสรางแรงบนดาลใจในการเรยน การด าเนนชวต และเปนก าลงใจใหแกขาพเจา รวมถงขอบพระคณคณาจารยผสอนหลกสตรปรชญาดษฎบณฑต สาขารฐประศาสนศาสตรทกทานทประสาทวชาความร ขอกราบขอบพระคณมหาวทยาลยราชภฏนครราชสมา ทไดสนบสนนใหทนการศกษาตลอดหลกสตร และขอบพระคณคณาจารยโปรแกรมวชารฐประศาสนศาสตรทคอยใหก าลงใจอยางสม าเสมอ และขอบคณ อ.อาภาภรณ สขหอม, อ.กตตสดา ปานกล, ดร.กนกพร ฉมพล และ คณไกรศกด รกพนจ ทสนบสนนชวยเหลอใหค าแนะน าในดานตาง ๆ จนประสบผลส าเรจ ขอขอบพระคณผบรหาร, เจาหนาท, ประชาชนในพนทองคกรปกครองสวนทองถนในภาคตะวนออกเฉยงเหนอทเปนพนทในการวจยทกทาน ทใหความอนเคราะหขอมลทเกยวของกบการศกษา จนท าใหงานประสบผลส าเรจและขอขอบพระคณพตม, พขวญ, พตอย, พจาบ (รป.ม.บรหาร 8), คณวไลพร อาจมนตร, คณวธาน พศดารกษ, คณรตตนา เทยนเมองปก, คณเกรกเกยรต แกวมณ พ ๆ ทใหก าลงใจอยางสม าเสมอและใหความอนเคราะหชวยเหลอในดานตาง ๆ จนประสบผลส าเรจ ในโอกาสนขาพเจาขอขอบพระคณ และมอบความส าเรจในการท าดษฎนพนธฉบบนแด คณพอวาสนา คณแมสมทรง ชณสาร และคณพรรณภา ชณสาร (นองสาว) และญาต ๆ พนอง ทกคนทใหก าลงใจและคอยชวยเหลอสนบสนนในทก ๆ ดานจนประสบผลส าเรจ

อนจตร ชณสาร

ง

54810229: สาขาวชา: รฐประศาสนศาสตร; ปร.ด. (รฐประศาสนศาสตร) ค าส าคญ: นวตกรรม/ นวตกรรมการบรหาร/ องคกรปกครองสวนทองถน อนจตร ชณสาร: นวตกรรมการบรหารขององคกรปกครองสวนทองถนในภาคตะวนออกเฉยงเหนอ (INNOVATIVE ADMINISTRAION OF LOCAL GOVERNMENT IN THE NORTHEAST) คณะกรรมการควบคมดษฎนพนธ: กจฐเชต ไกรวาส, ปร.ด., ประภาส ปนตบแตง, ร.ด. หนา 369. ป พ.ศ. 2557. การศกษาเรอง “นวตกรรมการบรหารขององคกรปกครองสวนทองถนในภาคตะวนออกเฉยงเหนอ” เปนการศกษาวจยเชงคณภาพ (Qualitative research) โดยมวตถประสงคเพอ 1) ศกษาลกษณะ ทมา กระบวนการกอเกด และปจจยทเกยวของกบกระบวนการกอเกดนวตกรรมการบรหารขององคกรปกครองสวนทองถน 2) ศกษาสภาพปญหา และแนวทางการแกไขปญหา ในการน านวตกรรมการบรหารไปปฏบต และ 3) ศกษาแนวทางการประยกตนวตกรรมการบรหารตนแบบไปสองคกรปกครองสวนทองถนอน โดยท าการศกษาในองคกรปกครองสวนทองถนทเปนตนแบบทด (Best practice) จ านวน 6 แหง วธการศกษาวจยประกอบดวย 1) การศกษาจากขอมลเอกสาร (Documentary study) 2) การสมภาษณแบบเจาะลก (In-depth interview) 3) การสนทนากลมยอย (Focus groups) และ 4) การสงเกตแบบไมมสวนรวม (Non-participant observation) ผลจากการศกษาพบวา ลกษณะนวตกรรมการบรหารของแตละองคกรปกครองสวนทองถนจะมความโดดเดนแตกตางกนไปตามภารกจหลก โดยองคกรปกครองสวนทองถนขนาดใหญมทมาของนวตกรรมแบบบนลงลาง (Top down innovation) สวนองคกรปกครองสวนทองถนขนาดเลกจะมทมาของนวตกรรมแบบลางขนบน (Bottom up innovation) กระบวนการกอเกดนวตกรรมการบรหาร ประกอบดวย 3 ขนตอน คอ 1) การประชมผทเกยวของ 2) การสรางเครอขายกบหนวยงานภายนอก และ 3) การตดตามประเมนผล/ การจดตงศนยเรยนร สวนปจจยทเกยวของกบกระบวนการกอเกดนวตกรรม ประกอบไปดวย 1) ภาวะผน าการเปลยนแปลง 2) วฒนธรรมองคการ 3) ความรความสามารถของเจาหนาทผปฏบต 4) การมสวนรวมของประชาชน 5) การสนบสนนจากหนวยงานภายนอก และขอคนพบส าคญจากการศกษาครงนคอ 6) ทนทางสงคม สภาพปญหา และแนวทางการแกไขปญหาในการน านวตกรรมการบรหารไปปฏบตประกอบดวย 1) ปญหาเจาหนาทผปฏบตงานสวนใหญยงขาดความรความเขาใจในการปฏบตงานทตองใชความเชยวชาญเฉพาะดาน ซงตองแกไขโดยการเรงพฒนาศกยภาพของบคลากรในดานตาง ๆ 2) ปญหาความเขาใจในการด าเนนโครงการทสอดคลองกนระหวางผบรหารและผปฏบตงาน ซงตองแกไขโดยใชการประชมทงทเปนทางการและไมเปนทางการในการชแจงท า

จ

ความเขาใจ และ 3) ปญหาขาดการบรณาการขอมลขาวสารรวมกนกบประชาชนและหนวยงานราชการในพนท ซงตองแกไขโดยการประชมเพอวางแนวทางในการบรณาการขอมลขาวสารรวมกน สวนแนวทางการประยกตนวตกรรมการบรหารตนแบบประกอบดวย 1) การก าหนดนโยบายและวสยทศนทเออตอการน านวตกรรมการบรหารมาประยกต 2) การพฒนาใหผน าองคกรเปนผน าการเปลยนแปลง 3) ก าหนดใหมระบบควบคมตดตามอยางตอเนอง 4) การสงเสรมการสรางเครอขายการน านวตกรรมการบรหารมาประยกต 5) สงเสรมการแลกเปลยนเรยนรภายในองคกร และ 6) การสงเสรมการมสวนรวมอยางแทจรงของภาคประชาชน

ฉ

54810229: MAJOR: PUBLIC ADMINISTRATION; Ph.D. (PUBLIC ADMINISTRATION) KEYWORDS: INNOVATION/ INNOVATIVE ADMINISTRATION/ LOCAL ADMINISTRATIVE ORGANIZATION ANUJIT CHINASAN: INNOVATIVE ADMINISTRATION OF LOCAL ADMINISTRATIVE ORGANIZATIONS IN THE NORTHEASTERN REGION. ADVISORY COMMITTEE: KITTACHET KRIVATE, Ph.D., PRAPART PINTOBTANG, Ph.D. 369 P. 2014. The purpose of this qualitative study was threefold. First, it aimed at examining background, initiating process, and factors in relation to the initiation of innovative administration of local administrative organizations in the northeastern region of Thailand. Also, this study attempted to investigate problems and solving guidelines for the implementation of innovative administration. Lastly, it intended to examine how to apply the model of innovative guidelines to other local administrative organizations. This study examined six local administrative organizations that provided best practices for innovative administration. The data were collected from four sources, including existing documentation, in-depth interview, focus groups, and non-participant observation. The results of the study indicated that the innovative administration implemented by each local administrative organization was distinct and different from each other based on its own main mission. Specifically, while the top-down innovation was implemented by big local administrative organizations, the bottom-up innovation was conducted by small ones. The initiating process comprised three steps. First, there were meetings among involved personnel. After that, there was an attempt to network with external organizations. Finally, there were processes of monitoring and follow-up evaluation as well as the establishment of learning center. Concerning factors in relation to initiating processes, they comprised six factors which included leadership for change, corporate culture, knowledge and competency of practitioners, public participation, supports from external organizations, and social capitals. Regarding problems and solving guidelines for implementing innovative administration, lack of specific knowledge and skills among officers and workers was found a problematic for implementing innovation. This could be solved by developing their competencies and skills in different aspects. Also, there was a gap of the level of understanding of innovation implementation between administrators and

ช

subordinators. Both formal and informal meetings among all of them would be needed in order to solve this problem. Furthermore, there was a lack of integration of information between general public and government sectors. Meetings to determine integrating guidelines would be necessary to solve this problem. With reference to the application of model of innovation, policies and visions that facilitate the implementation of innovative administration should be made and determined. Also, leaders in organizations should be encouraged to take a role of change agents. A monitoring process should be conducted on a regular basis as well as promoting the network of implementation of innovation. In addition, there should be an exchange of ideas and learning within organizations. Finally, public participation in innovative administration should be strongly encouraged.

ซ

สารบญ

หนา บทคดยอภาษาไทย ...................................................................................................................... ง บทคดยอภาษาองกฤษ ................................................................................................................. ฉ สารบญ ........................................................................................................................................ ซ สารบญตาราง .............................................................................................................................. ญ สารบญภาพ.................................................................................................................................. ฎ บทท 1 บทน า ................................................................................................................................... 1 ความเปนมาและความส าคญของปญหา .................................................................... 1 วตถประสงคการวจย ................................................................................................. 7 กรอบแนวคดในการวจย ............................................................................................ 7 ประโยชนทคาดวาจะไดรบ ....................................................................................... 10 ขอบเขตการวจย ......................................................................................................... 10 นยามศพทเฉพาะ ....................................................................................................... 12 2 เอกสารและงานวจยทเกยวของ ............................................................................................ 17 แนวคดทเกยวกบนวตกรรม ....................................................................................... 17 แนวคดและทฤษฎเกยวกบนวตกรรมการบรหารองคกรภาครฐ ................................ 31 แนวคดเกยวกบการปกครองสวนทองถน .................................................................. 78 งานวจยทเกยวของ ..................................................................................................... 119 3 วธด าเนนการวจย ................................................................................................................. 130 กระบวนทศนทางการวจย ......................................................................................... 130 วธด าเนนการวจย ....................................................................................................... 132 ขนตอนด าเนนการวจย .............................................................................................. 132 หนวยวจยและผใหขอมลส าคญ ................................................................................. 136 การสรางและตรวจสอบคณภาพของเครองมอ .......................................................... 141 เครองมอทใชในการวจย ............................................................................................ 142 การเกบรวบรวมขอมล ............................................................................................... 145 การตรวจสอบคณภาพขอมล ..................................................................................... 146

ฌ

สารบญ (ตอ) บทท หนา การเกบรกษาขอมล .................................................................................................... 147 การวเคราะหขอมล .................................................................................................... 148 4 ผลการวจย ........................................................................................................................... 151 สวนท 1 การศกษานวตกรรมการบรหารขององคกรปกครองสวนทองถน ทง 6 แหง ................................................................................................................... 153 สวนท 2 การเปรยบเทยบนวตกรรมการบรหารขององคกรปกครองสวนทองถน ทง 6 แหง ................................................................................................................... 306 สวนท 3 การสงเคราะหเพอเทยบกบการทบทวนวรรณกรรม .................................. 318 5 อภปรายผลและสรปผล ....................................................................................................... 332 สรปผลการวจย .......................................................................................................... 332 อภปรายผล ................................................................................................................ 336 ขอเสนอแนะ .............................................................................................................. 344 บรรณานกรม ............................................................................................................................... 346 ภาคผนวก .................................................................................................................................... 358 ประวตยอของผวจย ..................................................................................................................... 370

ญ

สารบญตาราง

ตารางท หนา 1 การใหความหมายของนวตกรรมของนกวชาการตางประเทศ ......................................... 19 2 สรปประเภทของนวตกรรม ............................................................................................ 29 3 สรปปจจย/ เงอนไข ......................................................................................................... 49 4 ภารกจและอ านาจหนาทในการจดบรการสาธารณะขององคกรปกครองสวนทองถน ตาม พ.ร.บ. ก าหนดแผนและขนตอนการกระจายอ านาจใหแกองคกรปกครอง สวนทองถน พ.ศ. 2542 ................................................................................................... 110 5 หนวยวจยทใชในการศกษา ............................................................................................. 138 6 กลมผใหขอมลส าคญ ...................................................................................................... 140 7 รายชอผทรงคณวฒทท าการตรวจสอบคณภาพของเครองมอในการวจย ........................ 142 8 สรปลกษณะ โครงการ ความโดดเดน และชอนวตกรรมทใชในการศกษา .................... 151 9 สรปผลการเปรยบเทยบทมาของนวตกรรมการบรหารขององคกรปกครองสวนทองถน ทง 6 แหง ......................................................................................................................... 315 10 สรปผลการเปรยบเทยบปจจยทเกยวของกบกระบวนการกอเกดนวตกรรมการบรหาร ขององคกรปกครองสวนทองถนทง 6 แหง ..................................................................... 316

ฎ

สารบญภาพ

ภาพท หนา 1 กรอบแนวคด ..................................................................................................................... 9 2 พฒนาการของนวตกรรม .................................................................................................. 23 3 องคการ 3 ไอ (Triple I Organization) ............................................................................... 25 4 ระดบของนวตกรรม .......................................................................................................... 30 5 กระบวนการสรางนวตกรรมตามแนวคดการจดการนวตกรรมแบบเหตผลนยม ............... 35 6 ลกษณะของนวตกรรม ...................................................................................................... 38 7 รปแบบโครงสรางขององคกรปกครองสวนทองถนในรปแบบสภากบฝายบรหาร .......... 92 8 ขนตอนด าเนนการวจย ...................................................................................................... 135 9 ดวงตราองคการบรหารสวนจงหวดขอนแกน ................................................................... 156 10 โครงสรางการบรหารองคการบรหารสวนจงหวดขอนแกน ............................................. 156 11 อบจ. มอบผาหมปองกนภยหนาว...................................................................................... 158 12 อบจ. มอบถงยงชพแกผประสบภย .................................................................................... 158 13 สรปกระบวนการกอเกดนวตกรรมการบรหารงานปองกนและบรรเทาสาธารณภย ทองถน .............................................................................................................................. 164 14 สรปปจจยทสงผลตอกระบวนการกอเกดกระบวนการกอเกดนวตกรรมการบรหารงาน ปองกนและบรรเทาสาธารณภยทองถนทมประสทธภาพ ................................................. 174 15 สรปผลการศกษานวตกรรมการบรหารงานปองกนและบรรเทาสาธารณภยทองถน ทมประสทธภาพ ขององคการบรหารสวนจงหวดขอนแกน ............................................. 180 16 ดวงตราองคการบรหารสวนจงหวดนครพนม ................................................................... 183 17 โครงสรางการบรหารองคการบรหารสวนจงหวดนครพนม ............................................. 183 18 การประชาสมพนธ ............................................................................................................ 185 19 สะภาพไทย-ลาวแหงท 3 ................................................................................................... 185 20 สรปกระบวนการกอเกดนวตกรรมการบรหารการทองเทยวตามแนวชายแดนอนภาค ลมน าโขงขององคการบรหารสวนจงหวดนครพนม ......................................................... 191 21 สรปปจจยทสงผลตอกระบวนการกอเกดนวตกรรมการบรหารการทองเทยวตาม แนวชายแดนอนภาคลมน าโขง ขององคการบรหารสวนจงหวดนครพนม ....................... 200

ฏ

สารบญภาพ (ตอ)

ภาพท หนา 22 สรปผลการศกษานวตกรรมการบรหารการทองเทยวตามแนวชายแดนอนภาค ลมน าโขงขององคการบรหารสวนจงหวดนครพนม ......................................................... 206 23 ดวงตราเทศบาลนครนครราชสมา ..................................................................................... 209 24 โครงสรางการบรหารเทศบาลนครนครราชสมา ............................................................... 210 25 จดบรการประชาชนททนสมย ........................................................................................... 211 26 คาราโอเกะเพอประชาชน .................................................................................................. 212 27 สรปกระบวนการกอเกดนวตกรรมการบรหารส านกทะเบยนเพอประชาชนของ เทศบาลนครนครราชสมา .................................................................................................. 215 28 สรปปจจยทสงผลตอกระบวนการกอเกดนวตกรรมการบรหารของเทศบาลนคร นครราชสมา ...................................................................................................................... 222 29 สรปผลการศกษานวตกรรมการบรหารส านกทะเบยนเพอประชาชนของเทศบาลนคร นครราชสมา ...................................................................................................................... 227 30 ดวงตราเทศบาลต าบลดานซาย .......................................................................................... 230 31 โครงสรางการบรหารเทศบาลต าบลดานซาย .................................................................... 231 32 บรรยากาศตลาดเยนนาซอ ................................................................................................. 233 33 การซอขายภายในตลาดเยนนาซอ ..................................................................................... 234 34 สรปกระบวนการกอเกดนวตกรรมการบรหารตลาดทมมาตรฐานของเทศบาลต าบล ดานซาย ............................................................................................................................. 240 35 สรปปจจยทสงผลตอกระบวนการกอเกดนวตกรรมการบรหารตลาดทมมาตรฐานของ เทศบาลต าบลดานซาย ....................................................................................................... 249 36 สรปผลการศกษานวตกรรมการบรหารตลาดทมมาตรฐานของเทศบาลต าบลดานซาย .... 255 37 ดวงตราองคการบรหารสวนต าบลนางแนว ....................................................................... 258 38 โครงสรางการบรหารองคการบรหารสวนต าบลทานางแนว ............................................ 259 39 การประชาคมรวมของ อบต.ทานางแนวกบสภาองคกรชมชนและชาวบาน ..................... 261 40 สรปกระบวนการกอเกดนวตกรรมการบรหารกระบวนการแกไขหาและพฒนาทองถน อยางยนขององคการบรหารสวนต าบลทานนางแนว ........................................................ 266

ฐ

สารบญภาพ (ตอ)

ภาพท หนา 41 สรปปจจยทสงผลตอกระบวนการกอเกดนวตกรรมการบรหารกระบวนการแกไข ปญหาและพฒนาทองถนอยางยน ขององคการบรหารสวนต าบลทานางแนว .................. 274 42 สรปผลการศกษานวตกรรมการบรหารกระบวนการแกไขหาและพฒนาทองถน อยางยงยนขององคการบรหารสวนต าบลทานางแนว ....................................................... 280 43 ดวงตราองคการบรหารสวนต าบลนาผอ ........................................................................... 282 44 โครงสรางการบรหารองคการบรหารสวนต าบลผอ .......................................................... 283 45 รานคาธรกจคาสงชมชน .................................................................................................... 285 46 การซอ ขายสนคาธรกจคาสงชมชน .................................................................................. 285 47 สรปกระบวนการกอเกดนวตกรรมการบรหารธรกจชมชนทมประสทธภาพของ องคการบรหารสวนต าบลนาผอ ........................................................................................ 291 48 สรปปจจยทสงผลตอกระบวนการกอเกดนวตกรรมการบรหารขององคการบรหารสวน ต าบลนาผอ ........................................................................................................................ 298 49 สรปผลการศกษานวตกรรมการบรหารธรกจชมชนทมประสทธภาพขององคการบรหาร สวนต าบลนาผอ ................................................................................................................ 304 50 ขนตอนการประยกตนวตกรรมการบรหารจากองคกรปกครองสวนทองถนตนแบบ ....... 325 51 รปแบบของนวตกรรมการบรหารตนแบบขององคกรปกครองสวนทองถน ในภาคตะวนออกเฉยงเหนอ .............................................................................................. 331 52 สมภาษณคณสมาล ฐานวเศษ ปลดองคการบรหารสวนจงหวดขอนแกน ........................ 359 53 สมภาษณ ดร.สมชอบ นตพจน นายกองคการบรหารสวนจงหวดนครพนม .................... 359 54 สนทนากลมผปฏบตงานเทศบาลนครนครราชสมา .......................................................... 360 55 สนทนากลมผบรหาร ผอ านวยการกองตาง ๆ ขององคการบรหารสวนจงหวด นครพนม ........................................................................................................................... 360 56 สนทนากลมประชาชนเขตพนทองคการบรหารสวนต าบลทานางแนว ............................ 361 57 สนทนากลมประชาชนเขตพนทองคการบรหารสวนต าบลนาผอ ..................................... 361 58 การสรางเครอขายดานการรกษาความสงบเรยบรอยและเครอขายดานการปองกนและ บรรเทาสาธารภยแบบบรณาการ การสรางฝายน าทงชะลอน าดวยจตอาสากบประชาชน ชาวอ าเภอบานไผ จงหวดขอนแกน ................................................................................... 362

ฑ

สารบญภาพ (ตอ)

ภาพท หนา 59 มอบผาหมปองกนภยหนาว แกปญหาความเดอดรอนการใชถนนของชาวบาน ผบรหารลงพนทท างานเชงรก ........................................................................................... 362